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台湾政策法案闯过第一关 3因素影响下一步

美台示意图。本报资料照片。华盛顿记者张文馨/摄影

充满争议和变数的台湾政策法案,终于跨出美国国会参院外交委员会。但面临期中选举压力,政党和国会议员面对此法案各有盘算,拜登政府如何拿捏与中国大陆的关系,都会左右这部法案的存废。

自美中台局势升温以来,国会议员竞相提出各种挺台提案,甚至要求美台建交;为了应对解放军加大对台湾的胁迫行动,对台军事融资、安全援助等提案去年就陆续提出。

这项台湾政策法案内容,其实掺和了近年来各种提案的内容;有军事安全、国际参与,也有学者交流与经贸合作,较为特别的是无偿提供台湾军事援助,以及对北京高官的制裁。

外委会主席梅南德兹身兼提案人,动用排案权让台湾政策法送出委员会,但留给台湾政策法的时间不多。

从现在起到届期任满的明年1月3日,开会时间不到50天,要参议院通过,众议院可以提出对案或照单全收参院版,时间极为有限。若两院版本有落差,还需加开协调会议,直到达成共识,才有机会通过并送交美国总统拜登签署。

若行政部门不同意,拜登还能对国会通过的法案行使否决权,那么两院还得投票推翻总统的否决,当中牵涉了复杂的政治角力,又会是旷日费时的变数。

此外,美国国会的状况也不单纯;首先,这是一部赢得跨党派相挺却非压倒性支持的法案。外委会的表决17票赞成、5票反对;反对的5票里包含了4位与主席同党的民主党议员。这部法案若要持续向前,民主党恐得花费不少力气整合。

其次,白宫高层在审查会前,就对这项法案的内容表明忧心;也代表行政部门的保留。

参加审查的共和党籍参议员罗穆尼(Mitt Romney)在会中一针见血地说,本可以随著国防授权法案低调完成的对台军事援助,却以一种高度挑衅好战的姿态为之,他只希望北京不要以为台湾要变强大了,而进一步扩大行动。

从条文内容看,无偿提供军事援助对台湾而言是创举,但这里指的是装备不是现金,全数都要花在美国国防工业厂商身上,不是给台湾自我投资研发。

台湾安全环境并非瞬间恶化至此,多年来都能编列预算支应,如今多了一笔天上掉下来的财富,却不能随心所用,不免让人忧虑台湾未来只能听从美国的指令,将失去建军的主导权。

根据国会研究中心去年9月的报告,美国2019年对全球提供的安全援助是61.6亿美元,预算与实际执行几乎打平,受赠对象除以色列外,多是低度开发或低收入国家;而国务院2021年要求的预算规模是55.7亿美元。

如今,一部台湾政策法就开出5年65亿美元,虽凸显国会对台湾的支持,但若没有得到行政部门最终背书,法案终将沦为镜花水月。

1999年“台湾安全加强法案”就是先例。这部法案当年也是以翻修“台湾关系法”为出发点,但克林顿政府忧心造成区域不安而公开反对,时任外交委员会资深参议员的现任美国总统拜登也高度保留,最后全案胎死腹中。

摆在眼前的事实是,这部台湾政策法案依然是站在“美台保持非官方关系”的台湾关系法的肩膀上展望双边关系;安全仍是这段非官方关系的重点,至于台湾人想要的外交承认,仍不在考量范围内。

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