胡锦涛警告诸侯：中共面对管治危机

亚洲周刊江迅/中共总书记胡锦涛在中共十七大之后的第一次政治局集体学习会上指出，当前各地出现「管治危机」，要求地方官员增强科学执政、民主执政、依法执政的自觉性。近期出现的「蚁力神」事件、广州警察枪杀医生事件、阳江黑社会横行、北京上访人士藉法制日伸冤、广东工人不满物价上涨而罢工、多个省市连串矿难等都显示政府不作为已敲响警钟；北京当局推出「突发事件应对法」，以强化管治、减轻群体事件的冲击。

中国各地「诸侯」的执政管治弱化，引发层出不穷的社会事件，令中南海高层疲於应对。新一届中共中央政治局常委组成虽然还不到两个月，中共中央总书记胡锦涛已在多个场合向地方官员提出面临「管治危机」的警告，要求官员要有「危机意识」，必须以「党的执政能力建设作为主线」。最近一个时期，辽宁「蚁力神」造假败露，数十万投资者血本无归；陕西「华南虎照片真伪」事件一波三折；广州警察开枪打死医生事件引起舆论质疑；山西、山东、贵州等地矿难接二连三；物价上涨引发民众不满；中央实施《招标拍卖挂牌出让土地使用权规?》，但不少地方政府仍让他们属意的发展商轻易拿到大片土地；多年以来，各地民众不满地方行政而到上级机关「讨个说法」的「上访」活动有增无减。种种社会事件表明，或上有政策下有对策，中央政令走不出中南海，政令不通，对地方失控；或地方诸侯对该干预的不干预，该惩办的不惩办，不作为就是不能为，执政能力岌岌可危。

十七届中共中央政治局十一月二十七日举行第一次集体学习，主题是「完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略」。在学习会上，胡锦涛提出了当前中国各地出现的「管治危机」，在社会转型时期，党和政府的执政能力面临挑战。他要求从中央到地方的各级官员，要「增强科学执政、民主执政、依法执政的自觉性，不断完善中国特色社会主义法律体系，不断推进国家各项工作法制化」。他提出要从「完善立法、严格立法、公正司法、自觉守法等方面扎实推进」，「实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益」。

突发事件应对法实施

二零零七年十一月一日，中国有一个新的法律实施，这就是《中华人民共和国突发事件应对法》。有学者认为，这部法律还有不少欠缺，但显示中国正在试图用法制化的方式处理社会冲突事件。近十年来，中国发生的群体性事件在迅速增加，一九九三年中国共发生八千九百零九宗，此后始终保持快速上升趋势，一九九九年总数超过三万二千宗，二零零三年达六万宗，二零零四年七万四千宗，二零零五年八万七千宗，上升近十倍，其中农民维权占三成五，工人维权三成，市民维权占一成五五，社会纠纷占一成，社会骚乱和有组织犯罪各占百分之五。

中共十七大后，中南海已作出两批省部级高官的人事调动，省部级换届由此揭开序幕。中央作出部署，全国三十一个省、自治区、直辖市在二零零八年一月必须全部换届，选举产生新的省长、人大主任、政协主席、法院院长和检察长。这次换届的一个突出特点是各地的换届相当集中，所有省区市必须在短期内完成，许多省市甚至都安排在同一天举行人大会议开幕。这在以往的换届中相当少见。上一轮各地政府换届的时间跨度至少五个月，而各地党委的换届更长达将近一年。地方政府和党委换届震?期过长，地方官员在去向不明朗的情况下会出现工作真空期，管治不作为，这是中南海所不愿看到的。

黑社会横行官府坐视

近年，各地执政管治不作为的现象时有所闻，广东省阳江市无疑最为典型。阳江人最近有一种终於「解放」了的感觉。移居香港多年的陈少敏是阳江人，早些天她听说阳江许建强、林国钦两大涉黑集团被摧毁性打击，驱散了飘浮於阳江上空的黑社会阴霾，却没有显得兴奋。她说：「我真的高兴不起来，早在七年前就听说家乡黑社会的猖狂。这个好消息来得有点晚，人民早已身在水深火热之中。黑社会为害十年，当地的父母官呢，都干什麽去了？」

阳江这十多年黑社会坐大，直至以黑金秩序控制了整个阳江市的煤气、水产、水泥、河沙、砖瓦、房产、公路运输等，几乎涉及所有百姓民生的经济领域，以暴力手段垄断阳江地区的重要经济命脉，令整个阳江的经济发展远远落后於周边地区，招商引资总额几乎不到周边城市的十分之一，而物价水平却在人为地急剧上涨。许建强、林国钦黑社会团夥在阳江横行十年，二百三十万市民不得不住他们旗下建材建成的房，吃他们控制下饲养的家禽，出门要坐他们的手下垄断的公交车，他们一个不高兴就可以叫你家破人亡，跺一脚能让全市人断粮。

以运输业为例，阳江到深圳的长途汽车业务几乎全被黑社会垄断，还没投靠他们「公司」的车辆，只要有乘客在阳江上车，半路上必定被砸。曾经有三十多名司机集体到省委上访，反映阳江黑社会控制运输业的情况，车到了恩平就被截下，三十多名司机个个被殴打，并押回阳江。一个小学都没毕业的黑社会头目，竟然当上人大代表。

公安部介入铲除黑帮

由公安部一位副部长指挥，广东省公安厅作部署，抽调各地公安作卧底一年，二零零七年十一月二十日采取突击行动，抓捕两大黑社会四十八名主要成员，此案仍在审理中。黑社会覆灭后，经济民生逐渐恢复正常，以水产品为例，曾被操控的阳江至广州海鲜、水产品运输和销售环节恢复正常，以前卖出大号红花蟹批发价一百八十元人民币（约二十四点三美元），近日降至一百二十元。

发展经济，提高民生福利指数，原本是这个时代地方政府当然的责任，但阳江黑金秩序猖獗到「第一政府」的地位，政府的管治不见了踪影。难怪人们在问：「是谁坐视经济发展沦陷於黑金秩序？是谁在坐视民生沦陷於暴利？是谁在坐视人民生命沦陷於暴力？」「黑社会视公权力为无物，本不足为怪，但公权力对黑社会视而不见，堪称怪中特怪。看着黑社会坐大的公权力，不为同谋，即为失职，何况让黑社会披上合法外衣，必是腐败」。

政府管治不力，公共权力或因越位或因缺位而侵权，公民权益无法保障，上访乃至民间群体维权事件发展呈爆炸式增长态势。据中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘揭露，河南省有个县党政机关公开下文，要求下面的人到北京国家信访部门去行贿，目的是要把自己县的到北京上访群泷的资讯销掉，不要让中央知道有多少人在北京来上访了。让人觉得不可理解的是，他们竟然做成了，二零零七年一至三月，这个县实际赴京上访二十五起六十五人，结果最后经涂抹销除后登记的只有一起；到省上访四十一起五十五人，进入登记的仅剩七起。这不仅说明中央信访部门和河南省信访部门都已经发生严重腐败，而且表明中央决策者最后获得的资讯是不真实的。根据这些不真实的资讯建立的所谓预警机制只能是形式主义的。

每年的十二月四日，官方确立为中国法制宣传日，以普及法律知识。二零零七年的这一天，来自各地而聚集北京的访民，却将这一天定为首届「伸冤节」。他们在倡议书中写道：「每年这一天当局定为全国普法日，当局让律师们在这一天走上街头免费为百姓服务。我们建议把这一天改成访族同胞的伸冤节，我们访族也应该拥有自己的节日」，「我们为了维护自己的合法权益，奔走了几年、几十年，但收效甚微。我们个人的呼声太微弱了，只有一起行动起来，带着冤情，走上街头，向全社会诉说我们的苦难，让全世界都能听见」。

法制不彰宣传变伸冤

三日那天，他们在北京郊外的公益东桥附近，运用中共十七大倡导的「表达权」，举着自制的「欢庆第一届伸冤节」等横幅，向媒体和过路行人发放各自的申诉资料，一些访民更跪着哭诉冤情。他们呼吁当局立即释放遭判刑的数万访民及为访民奔走的维权人士。活动历经两个小时，警方在场监视，却没有采取行动。这些访民大多是妇女、老年人、残障人士，他们自认在居住地遭受政府和司法不公，於是到北京申诉冤情，长期来却得不到解决。四日，中央电视台举行法制宣传活动，二三千访民从四面八方涌向电视台门前，举行维权聚会，抗议因侵犯人权而导致正义沦丧、弱势蒙冤的行径。十二月十日是世界人权日，在国务院和人大信访接待室门前，聚集着上千名来自各地反映问题的访民。

公民维权是公民的利益表达及官民博弈互动下的利益调整。据中国社会科学院调查，虽然八成访民的申诉有道理，但半数以上的案件都没有结论，反而因上访而遭受打击。北京当局近来加强了各种打压的手段，企图在奥运前将这些访民扫出北京，包括清拆上访村。随着各种社会问题浮出水面，地方政府管治缺失，更多新访民涌入北京上访，群体上访也越来越普遍。

广州警察开枪事件引起海内外强烈关注。二零零七年十一月十三日凌晨，广州珠江医院神经外科医生、副教授尹方明在接受警察盘查时，与警员发生争执，被海珠区当值警员叶青云开枪击中身亡。现场第一目击证人王燕鸣被戴上手铐，带回南石头街派出所「协助」调查九十小时。王燕鸣恢复自由后，曾与尹方明的家人见面并陈述了当时的情况。

枪击发生后翌日，《广州日报》刊登了一篇署名「龚宣」（公安宣传的谐音）的新闻稿称：「民警在驾驶警车巡逻盘查可疑车辆过程中遭到阻扰，在被抢走警察证并被强行拖行数米后，被迫鸣枪，造成一名男子死亡。」这份新闻通稿引起外界的普遍质疑，要求另行组成联合调查组作出结论。广东省委副书记、省委政法委书记刘玉浦表示，「经过详细调查后，将在一周内对枪击事件给出明确的说法」，但至今已经一个月了，仍没有权威性结论。

清华大学法学院余凌云教授认为，按照《人民警察使用警械和武器条例》第九条的规定，叶青云开枪涉嫌违法。如果说海珠区当值警员叶青云开枪致使医生尹方明死亡只是个别事件，但广州市公安局向社会发布的新闻稿，掩盖事实，蒙混过关，就是政府部门的管治出现了严重问题。

社会复杂化管治失灵

所谓「管治危机」，用中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘的话说，是指国家在管理社会秩序的有效性存在问题。它和政治危机、经济危机是有区别的。政治危机主要是政治结构方面存在的问题，经济危机则主要是经济体制和运行方面存在的问题。管治危机主要有两大因素，一是社会不满群体的存在，一是管治能力的低下。

「管治」是西方近年来兴起的概念。中国在市场经济改革后管治演变发生的重大原因，是经济改革后造成的管治真空，转型社会的复杂性和转变速度超出了国家系统的能力?围。由於绝对的权利地位和特殊的制度安排，中共肌体已出现部分病态和坏死，如不适应形势的需要，改革执政方式，就会走向另一次危机。

中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为，当前，执政党的管治能力存在三方面问题：一是滥用权力，从媒体披露的事件看，一些地方政府滥用权力恣意妄为，随意侵害公民权利，违法滥权现象并没有被执政党自己及时发现、处理和纠正。如果不是被媒体关注，成为社会焦点，进而由中央高层下令查处，这些问题显然难以得到妥当解决。二是政府效率低下，管理代价沉重。中国的政府是世界上工作人员最多的政府，也是权力最大的政府，但其投入和产出的比例很不相称，很多基层政府负债累累，政府的目的本来是为民谋福利，现实中却不得不先为自己服务。

强化监督防止滥权

蔡定剑说，三是缺少科学、民主的现代管理方法，管理方法和手段还停留在过去经验的基础上，靠传统的人治、政策、行政命令和运动等方式开展工作。一个现代政党要提高执政能力，就要严格以宪执政。防止滥权，提高执政能力，首先要透过法律规?限制政府的权力，以民主途径发挥人民和社会对政府的监督作用。靠集中权力来加强对官员和社会的管治是行不通的，上面盯着下面，中央盯着地方的效果，显然不如让人民盯着政府和官员的效果好。这就需要执政管治的方式有根本改变。

要解决中国管治危机，近来不少学者提出，首先要在克服民泷不满方面下功夫，最基本的就是要建立公平公正体制，建立民意表达机制，允许和鼓励农民建立农会，工会应该真正成为维护工人权益的组织。其次，要树立法制的权威，当下国家司法权力因体制性的原因被地方政治利益化了，司法如果不能与政治特别是政治权力人物保持一定的距离，就是制定再多的法律，最终仍然是人治，不会走向法治，在社会管治方面存在的许多问题，都与民泷对司法不信任有关。再次，要改进管治技术，提高管治水平，加强国家管治能力，中国的政治发展仍然是在威权政治的框架内运行，而市场经济产生了不同的社会群体利益，威权政治则不能很好的调节这些利益。这正是目前利益冲突和社会危机存在的最深层次的制度性原因。