北极是谁的梦？加拿大学者vs中国学者

外交学人语：

2014年6月19日，中国交通运输部海事局副局长翟久刚在一个专题新闻发布会上透露，中国海事局组织编制的《北极（东北航道）航行指南》将于今年7月正式出版发行，通过新航道抵达欧洲，有望比通过马六甲海峡、苏伊士运河缩短航程近2800海里、节约9天航行时间，经济价值巨大。

本期《外交学人》访问了数位加拿大和中国的北极问题研究人员，从访问结果来看，中国要在北极实现诉求，与中国在世界其他任何地方想要实现诉求一样，一方面受到“以讹传讹”的质疑，另一方面则需“练好内功”。

文/《外交学人》记者 王泳桓

加拿大拉瓦尔大学政治地理学教授弗里德里克•拉塞尔（Frédéric Lasserre）对《外交学人》（微信号：waijiaoxueren）表示，中国在北极地区的行动并没有表现出强势的一面。

《外交学人》：您如何看待北极治理中所出现的安全挑战？

弗里德里克•拉塞尔：首先，我不是很同意北极地区存在军备竞赛的说法。当然，现在有些北极国家也确实是正在重新调整军事部署以便控制巨大的海洋活动空间。在以前，这些活动空间因为海冰冻结的关系很难获取，但是现在冰层消融了，进入北冰洋的限制要比以前少得多，因此有些北极国家希望能借此机会控制资源开发并且通过插旗的方式来宣示主权。

这些国家的领导人希望通过强硬的措辞来强调他们保护国家主权的决心和意愿，从而迎合国内选民们的需要（尤其是俄罗斯和加拿大）。但事实上，这些国家的主权并未受到威胁。

我个人认为，我们应该更加重视北极地区的非传统安全。现在北极的环境正在发生巨大的变化，而生活在当地的人却不得不适应这些快速变化。此外，不断增多的交通运输以及资源开采也增加了北极地区发生事故的风险。

《外交学人》：北极理事会现在面临什么问题，哪些方面需要加强？

弗里德里克•拉塞尔：北极理事会的运作是建立在共识基础上的，但它现在并不是一个管理机构。在如何更好地成为一个管理机构的问题上，北极理事会面临着持续的压力。

一直以来，北极国家也都有在进行谈判，希望在环境问题上给予北极理事会更多的影响力。但这主要取决于北极国家究竟能在多大程度上同意给予北极理事会更多的权力。

至于涉及到北极安全方面的议题的话，美国很早之前就说了，他们将会否决任何与北极安全有关的议程。

《外交学人》：当中国、俄罗斯、美国这样的大国参与北极事务时，那些小型的北极国家会不会担心失去话语权？

弗里德里克•拉塞尔：正如我之前说的，北极理事会并不是一个管理机构，它没有权限规定或者管理北极。它的运作是建立在共识基础上而已。在这个框架中，那些小型的北极国家具备很大的权力，因为在北极理事会中，有关北极事务的讨论都需要容纳和适应各方意见。

此外，美国和俄罗斯本来就是北极国家，它们从一开始就参与了北极议题的讨论。它们也没有将自己的议程偏好强加给那些小型北极国家，因为北极国家之间的工作关系是建立在合作基础上的。短期来看，没有理由认为这种合作模式会有所改变。

在北极事务上，中国当然会有自己的利益考量。但是目前来讲，中国还是尊重和遵守规则。中国通过贸易方式来获取资源，中国的公司也依照法令获得资源开采的许可（比如在冰岛海域）。简单来讲，中国并没有对北极国家表现出“强横”（Bullying）的一面，况且这也不符合中国的利益。

《外交学人》：中国参与北极事务中所面临的机遇和挑战有哪些？

弗里德里克•拉塞尔：中国媒体上会有很多有关北极的文章，这些文章要么坚持认为北极是全人类的共同遗产，要么强烈呼吁中国政府在北极资源分配上分一杯羹。这些模糊不明的主张很有可能促使中国在参与北极事务时变得蛮横，以一种更具攻势的方式来实现其地缘政治的利益。中国政府应该对这些消极的认知有清醒的认识，不过幸运的是，自2012年以后，这些消极性的文章在中国媒体上减少了很多。

机遇方面的话，我认为那些小型北极国家将会欢迎中国参与北极事务所带来的经济机遇，中国的企业与那些北极国家公司间的合作还有很大的上升空间，科技往往是这些合作中最优先的选项。

《外交学人》：在您看来，中国在北极的真正利益是什么？

弗里德里克•拉塞尔：在我看来，有两个方面。首先，中国对北极航运和自然资源等带来的商贸机遇确实有着浓厚的兴趣。在这方面，中国的利益和兴趣并不仅仅局限在北极，在中亚、非洲、拉丁美洲，中国公司和企业都显得积极活跃。

其次，中国也强烈希望在有关北极的国际论坛会议中能够发出自己的声音和主张。中国政府希望中国的世界大国地位能够得到认可，所以中国非常愿意参加各种各样的地区组织以表达自身的利益和关切，这些诉求都是很合理的。不过中国必须要尊重这样一个事实，即中国并不是北极国家。

《外交学人》：中国在2013年的时候成为了北极理事会正式观察员国，但在此之前，中国曾两次遭到拒绝，为什么北极理事会在2013年转变了态度呢？

弗里德里克•拉塞尔：一些分析人士认为，中国之所以在此前（申请北极理事会正式观察员国）失败，主要是因为北极理事会里的那些国家对中国参与北极事务的意图感到害怕。我不同意这种看法，因为中国仅仅拥有观察员国身份，并不拥有在北极理事会相关议案审议中进行投票的权利。还有一些国家一直担心中国不愿承认它们所拥有的北极主权，所以以此作为理由拒绝中国成为北极理事会正式观察员国。（要知道，中国也只有在2013年成为北极理事会正式观察员国之后，才承认北极国家的主权权益。）

我个人的看法是，北极理事会之前之所以拒绝中国（同样还有日本、韩国）成为北极理事会正式观察员国的申请，其实某种程度上是受到了欧盟政策的牵连。欧盟在2009年的时候通过一项全面禁止海豹等相关产品的决议，这项禁令激怒了北极理事会中的原住民组织（要知道这些组织在北极理事会中非常活跃）以及包括加拿大、俄罗斯、丹麦在内的一些国家。因纽特人坚持表示，如果欧盟不解除对海豹产品的禁令的话，那么欧盟也不可能成为北极理事会正式观察员国。

此外，欧盟一直以来希望签订一个与《南极条约》类似的北极条约，可这样一个北极条约将会弱化北极国家对于它们所拥有主权权益的声张，北极国家对欧盟的立场感到不满，并指责欧盟的北极政策目标与北极国家的利益是相违背的。

为了不让欧盟成为正式观察员国，所以大多数的北极国家就在2013年的时候决定让中国、韩国成为北极理事会正式观察员国，

《外交学人》：北极地区的国家会否担忧中国参与北极事务？

弗里德里克•拉塞尔：正如我上面有提到的，一些分析人士对中国强大的经济实力以及参与北极事务的意图表示担忧。不仅如此，很多的公众舆论和观点也有此担忧。但是这种担忧并不是主流看法。如果这种担忧是主流看法的话，那么像瑞典、丹麦、冰岛这样的国家也不会积极推动和支持中国成为北极的正式观察员国了。

《外交学人》：一些学者认为，中国在北极地区的行为表现出强势的一面，您怎么看？

弗里德里克•拉塞尔：中国在北极地区的行动并没有表现出强势的一面。中国确实是与一些斯堪的纳维亚国家（Scandinavian countries）保持着很强的经济外交关系，但这在我看来，并没有表明中国在北极地区的行动是强势的。这只是一种为中国自身国家利益服务的很合理的外交行为。

当然，中国在有关北极地区的很多话语或者表述都是含糊不清的，这也引起了北极地区一些国家对中国政府意图的担忧。比如，中国为什么过了那么久才承认北极国家在北极的主权诉求？如何解释中国国内某些退休军官或科学家在官方媒体上发表的敦促中国政府积极保卫北极利益的文章？又该如何解释某些中国学者对中国应该获取北极海上通道及资源等的强烈主张？获取北极海上通道及资源的方式是通过合理合法的市场机制还是通过强制力？

这些问题都是北极国家的担忧。那么在这样一种强烈性担忧存在并不断流传的背景下，中国到底应该要怎么做呢？我觉得，中国政府需要在公共关系或公共外交上有所作为以消除上述这些错误认知并减少北极国家的忧虑。

与西方和北极国家对中国的担忧相对，中国海洋大学法政学院副教授孙凯对《外交学人》（微信号：waijiaoxueren）表示，中国在北极事务中的影响力并不高。中国学者应提高英文能力，在“二轨外交”中提升话语权。

《外交学人》：北极理事会现在面临什么样的问题？需要在哪些方面得到加强？

孙凯：北极理事会作为管理与协调北极地区事务的主要国际机构，其成员包括北极八国、原住民组织，也包括对北极事务感兴趣的域外国家和一些国际组织、非政府组织等。其包容性、灵活性、软法性特征也使其具有很大的优势，其内部的结构和设计等可以随着外部世界的变化而进行调整和变化。

尽管这几年“加强北极理事会的效力问题”经常被提起，但北极理事会的组织结构基本延续了成立之初的设计，即部长级会议和北极高官会议等作为北极理事会的主要决策机制。在2013年设立了固定的秘书处并且对资金机制进行改革之后，较之以往具有了更强的制度化程度，但在强制力方面，北极理事会总体上还是一个“议程设定”为主的机构，在可预见的将来不会成为一个“政策制定”的机构。

《外交学人》：北极理事会8个成员国对非北极国家参与北极治理是持什么样的态度？在哪些方面会有所担心？

孙凯：总体而言，北极理事会的8个成员国对于域外国家参与北极治理的态度是“谨慎的欢迎”、“有限度的接纳”。在北极地区传统的“高级政治”领域的事务，如军事部署、领土（海地）划界和北极资源开发等领域，被视为是北极八国的事情，尽管这些问题的合理解决与其合法性的获得等也需要国际社会的共同参与；而在北极地区“公共物品的提供”方面，北极八国则持较为开放的态度，欢迎域外国家公共应对公共问题和提供公共物品，如北极地区的环境治理、北极地区的科学考察等。

《外交学人》：环北极国家在解决围绕海域划界、岛屿归属、航道管辖争端方面有何机制和安排？这些争端背后的实质性博弈又是什么？

孙凯：北极地区海域划界、岛屿归属等，除了依据《联合国海洋法公约》的相关规定进行操作外，依据公约成立的“大陆架界限委员会”是国际上协调这一问题的主要国际机构，负责200海里以外大陆架外部界限的划定和裁决。目前部分北极国家“争先恐后”的向大陆架界限委员会提交了申请，并附有科学依据力图证明200海里之外的海底是本国大陆架的自然延伸。

在航道管辖方面，“国际海事组织”是主要管理机构，目前国际海事组织正在组织制定北极区域航行规则（Polar Code），俄罗斯和加拿大等北极航道的主要沿岸国也制定了在本国区域内北极航行的管理规定。

北极国家力争在“北部大开发”进程中“拨得头筹”和“抢占先机”，这种博弈背后的实质是各国在北极地区的国家实力的博弈，这种实力体现在军事实力、国际政策制定与议程设置的实力、科学研究的实力等。

《外交学人》：现在中国在北极地区事务中的影响力如何？

孙凯：近年来中国在北极事务的治理中积极主动的参与，并取得了实质性的效果，成为北极理事会的正式观察员，中国与北极国家的合作也渐趋实质性与制度化。但总体而言，中国作为传统意义上的域外国家，在北极事务中的参与受制于北极区域性国际制度安排的限制，在北极事务中的影响力并不高。但是随着中国在北极事务中参与实践的拓展与参与能力的提升，“中国元素”日益成为北极国家和国际组织相关政策制定的所要考虑的因素之一。

《外交学人》：据您判断，中国在成为北极理事会永久观察员国之后，参与北极事务讨论和管理的下一步计划会是什么？

孙凯：中国在2013年5月成为北极理事会正式观察员国之后，中国与北极的联系进一步加强，国北极事务的研究也更加活跃。中国将利用北极理事会观察员资格所拥有的权利与便利，更加积极主动的参与北极理事会工作组的事务，并多渠道参与北极事务的治理与政策制定，加强中国在北极地区的“实质性存在”，为实现北极事务的“善治”贡献“中国智慧”。

要实现上述目标，中国有必要在总体上对北极事务进行顶层设计，制定和发布中国北极研究和北极事务参与的战略规划，建立多部门联合的“北极事务咨询和决策机构”等，在具体领域整合国内北极事务的科学研究并加强与北极国家的合作，提升中国在北极事务中的“话语权”。中国海事局组织编制的《北极（东北航道）航行指南》也即将出版发行。

《外交学人》：您作为长期研究北极事务的社科领域的学者，认为我们在哪些方面还需要加强？

孙凯：在过去几年对北极事务的研究中，我关注的主要领域是中国如何参与北极事务以及国外对中国参与北极事务的认知。在与国外学者之间的交流中发现，他们了解中国北极事务的渠道非常有限，有部分国外学者对中国学者的研究断章取义的引用并产生了理解的偏差与“以讹传讹”的效果。因此我认为有必要建立一个中国与北极事务的英文网站来宣传中国参与北极事务的理念以及中国的北极研究等，并且需要加强学者的英文发表能力，加强学术交流，从“第二轨道外交”方面提升中国在北极事务中的话语权和影响力。

融冰后北极航道的研究和开发正热，但上海国际问题研究院全球治理研究所学者程保志对《外交学人》（微信号：waijiaoxueren）表示，北极航道无法完全取代苏伊士运河、马六甲海峡等传统航运通道。

《外交学人》：现在国内外对北极航道的研究更多侧重在机遇和商业价值方面，北极航运开通所面临的障碍和不利因素又有哪些呢？

程保志：关于北极航运，目前学界的研究还存在一定的片面性，主要是过于夸大北极航道对我国对外贸易和能源进口的便捷性，实际上北极航道开通还面临着冰情不确定、航运基础设施匮乏、对船舶自身的要求较高（最好具一定的破冰能力）、船员前期培训投入、搜救能力欠缺等等方面的问题。即便出现夏季完全无冰的状况全年通航时间最多也只能达到100余天，因此还无法完全取代苏伊士运河、马六甲海峡等传统航运通道，最多只能起到一定的补充作用。

《外交学人》：在当前北极地区事务管理中，中国该如何有效推动北极多边国际治理？

程保志：对于推动北极治理，中国还是要强调国际合作的重要性，不仅要进一步巩固与加强和冰岛芬兰、挪威、瑞典等北欧国家在北极事务上的合作，也要把与俄美加三个北极大国的政策协调与合作提上议事日程。

例如中俄在北极地区能源、航运基础设施建设方面就有巨大合作空间；而加拿大和美国分别是现任和后任北极理事会轮值主席国，其在北极气候变化、经济开发和可持续发展等方面对与中、日、韩、印度等观察员国开展合作也充满期待。

此外，在重视国家充层面合作的同时，也应推动省市州之间的合作，例如引导我国黑龙江省恢复参与“北方论坛”这一北极地区次国家合作机制的相关活动，开展与美国阿拉斯加州、加拿大育空地区、俄罗斯楚科齐自治区、芬兰拉普兰省等的合作，这是我国今后参与北极事务应着力加强的方面。

《外交学人》：跟一般的地缘政治竞争相比，北极地区围绕着海洋主权、海域边界、资源开采航道控制等海洋权益的地缘政治竞争呈现哪些特点？

程保志：在地缘政治方面，我觉得北极地区最大的特点就在于其“低紧张度”和“可控性”，尽管俄美在克里米亚危机、叙利亚问题等方面存在较大的原则性分歧，但北极八国都明确表示，不希望这些问题影响到北极事务合作。再如，挪威和俄罗斯就巴伦支海专属经济区划界达成协议为北极国家未来在200海里外大陆架划界问题上进行协作也树立了典范作用。

《外交学人》：北极对欧盟的战略意义体现在哪些方面？又有哪些因素会影响欧盟的北极政策？

程保志：北极地区对欧盟具有重要的意义，这不仅因为芬兰、瑞典、丹麦是欧盟成员国，挪威、冰岛是“欧洲经济区”成员，还在于北极地区（尤其是欧洲部分）还是欧盟重要的商品市场和原材料基地，如冰岛、挪威渔业出口的80%都输往欧盟，格陵兰在蕴藏丰富的稀土矿产等。同时北极也是欧盟在气候变化、生态保护、可持续发展等领域实现科技创新的前沿地区。欧盟的北极政策目前还处于发展之中，其最大的问题在于如何使28个成员国都认识到北极地区的战略重要性，始终使北极议题处于欧盟决策的优先地位。此外，俄罗斯、加拿大对于欧盟介入北极事务也有较大的戒心，使得欧盟在北极理事会的观察员问题迟迟得不到最终解决，因此欧盟在北极问题时始终存在“身份”界定的尴尬。（完）