南海九段线的前世今生 中国面临把握平衡考验

南海九段线划定于1936 年，是国民政府维护南海主权的标志，中共建政后，这条线被继承下来。对于南海九段线到底是不是边界线，中国政府并没有进行过明确表述，也没有给出过明确坐 标位置。1949年以来也没有对南海九段线的法律地位和涵义作过正式说明，而是采取了一种战略模糊态度，把重点放在了岛屿归属上。

2016年7月12日，南京市民在宁海路街道海洋国防教育馆观看南海九段线示意图及南海岛礁分布图（图源：VCG）

1933年4月上旬，时年20岁的海南文昌县渔民王安 庆在中业岛遭遇了三艘靠岸的法国军舰。法国军人在岛上升起法国国旗后，拉着岛上的五位中国渔民照相，仓促间王安庆手里还拿着二胡。离岛前，法国军人把一个 装有法文文书的玻璃瓶埋在地下，不过当晚就被王安庆等人挖出扔掉了，王安庆就这样成为法国占领南海小岛的见证者。

“地图辟疆”背后的无奈

王安庆所见证的是当时轰动一时的“法国占领九小岛事 件”。1933年4月3日至12日，法国军舰“阿美罗德”(Alerte)号、“达勒逊”（Delanessan）号和“阿斯德罗拉勃” (Astrolabe)号先后开赴南沙群岛，占领了太平岛、安波沙洲、北子岛、南子岛、南钥岛、中业岛、鸿麻岛、西月岛，连同1930年所占的南威岛，共 计九小岛，并宣布将南沙群岛划归其殖民地越南巴地头顿省管辖。

同年7月，法国外交部发表占领南沙群岛的公告，对上述 九小岛进行所谓“定名”并对外公布，试图使其占领行为合法化。南京国民政府对法国提出强烈抗议，透过外交部声明，法国侵占的九小岛“仅有我渔人居留岛上， 在国际间确认为中国领土。”这是中国政府围绕南海诸岛主权展开的第一次外交交涉。法国的侵略行为也激起了太平岛、北子岛、南子岛、中业岛、南威岛等岛上中 国居民和来自海南岛、广东等地渔民的反抗，他们或撕毁法国国旗，或捣毁其所做的“主权”标记。

迫于中国政府与民众的抗争，法国不得不采取低调态度， 再次发表声明，声称占领九小岛的目的是为了安置浮标，以利航行，无意作为海军基地。此后，有关九小岛的问题就此搁置下来。中国政府虽然在一定程度上遏制了 法国的进一步军事占领，但由于海军力量不足，仅限于外务交涉，没有必要的军事行动，更没能增加在南沙海域的军事存在，致使法国军事力量迟迟未能撤出所占岛 屿。

为明确对南海的主权，国民政府内政部迅速成立了“水陆 地图审查委员会”，负责疆域内各岛礁的中英文地名的审定工作。1934年12月21日，“水陆地图审查委员会”举行第25次会议，审定了中国南海各岛礁的 中英文地名。1935年，该委员会出版了《中国南海岛屿图》，首次确定了中国南海最南的疆域线为北纬4度，把曾母暗沙标在疆域线之内，并第一次将南海诸岛 明确划分成东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛。这幅地图1936年被收入由地理学家白眉初绘制的地图集——《中华建设新图》后广为流传，图中在南海 疆域内标有东沙、西沙、南沙和团沙四大群岛，周围用国界线标明，以示南海诸岛属中国版图。这是中国地图上最早出现的南海疆域线，也就是今日南海断续线的雏 形。

1937年抗日战争爆发后，日本为推行南进战略，从 1939年3月起，从法军手中夺取了西沙群岛，又攻占南沙主岛，并把西沙、南沙群岛各岛改名，统称“新南群岛”，划归日本殖民地台湾管辖。抗战胜利后，中 国政府在1945年10月25日收复台湾，西沙群岛和南沙群岛在法理上也一并回归中国。

1946年10月，国民政府决定派遣海军上校、林则徐 侄孙林遵和姚汝钰作为正、副指挥官，率领当时中国最先进的“太平”“中业”“永兴”“中建”四舰前往南海收复西沙、南沙群岛。舰队到达海南岛榆林港后兵分 两路，林遵率“太平”“中业”两舰进驻南沙群岛，目标是主岛太平岛。姚汝钰率“永兴”“中建”两舰进驻西沙群岛，目标是主岛永兴岛。登岛时均举行升旗立碑 仪式。太平岛古称黄山马，收复后以“太平”舰舰名命名。永兴岛原称猫岛，收复后以“永兴”舰舰名命名。12月25日，收复西沙、南沙群岛的四艘军舰回到广 州白鹅潭。林遵在广州举行了记者招待会，全国各大报纸均在头版刊登了收复西沙、南沙的消息。

此次航程，也为国民政府内政部方域司到南海诸岛进行实际勘测、重新绘制南海诸岛地图提供了便利。随后，国民政府分别设立西沙群岛和南沙群岛管理处，隶属广东省政府，并继续开展调查、定名和标绘工作。

1947年12月1日，内政部方域司重新审定南海诸岛 地名172个，并进行公告，将南沙群岛改名为中沙群岛，团沙群岛改名为南沙群岛。同时还出版了《南海诸岛位置图》，在南海标出东沙、西沙、中沙和南沙四大 群岛，并采用四大群岛的最外缘岛礁与邻国海岸线之间的中线在其周边标绘了11条断续线，最南端标在北纬4度左右。1948年2月，国民政府将此图收入《中 华民国行政区域图》由商务印书馆公开出版发行，因该线形状像英文字母“U”，故称“U形线”。值得一提的是，《南海诸岛位置图》的公布当时并没有引起东南 亚周边国家的反对。

1949年6月6日，国民政府公布《海南特别行政长官公署组织条例》，该条例第一条即规定：“海南特区包括海南岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其它附属岛屿。”但当时国民党的军队在大陆被解放军打得落花流水，节节败退，已无心力经略南海诸岛。

九段线背后的中美角力

1950年3月，林彪麾下中共“四野”第15兵团在邓华等指挥下发起海南岛战役，5月1日攻克海南全岛。国民党为集中兵力防守台湾，将驻防西沙、南沙群岛的军队撤至台湾。而当时中共因海军力量薄弱，对于南海诸岛鞭长莫及，难以及时有效地行使主权。

中共建政后，美国的对华政策发生重大转变。根据加拿大 国际管理改革中心研究员基米?哈拉在2006年12月出版的《冷战的亚太边境：旧金山体系分裂领土》一书披露，尽管美国政府在被收录于美国国家档案馆的标 号为T-324的政府文件资料中显示，早在1943年5月25日，美国就战后菲律宾对南沙群岛的声称已经作出声明：“新南群岛肯定是在1898年12月 10日划定的菲律宾界限之外”，在定稿于1944年12月的CAC-308文件中，又就当时的争议国——法国与中国的冲突明确承认，中国的声称在历史的合 法性上占优势。但，随着冷战升级和共产主义势力在亚洲的发展，美国的重要目标转变为保证不让共产党领导的中国在日本归还领土的问题上受益。

1950年1月，美国国务卿艾奇逊发表讲话，明确指出 美国在西太平洋的防线是从“阿留申群岛起，经日本直至琉球群岛，直到菲律宾”。保证菲律宾的安全已成为美国东南亚政策的主要目标。“对日和约”的领土问题 处理不仅为菲律宾，而且为其它新独立的南海周边邻国提供了在南海参与领土竞争的机会，并以此留下对付中国的潜在“楔子”。

在1951年《旧金山对日和平条约》的最后草拟阶段， 美英同意法国带其盟国——老挝、柬埔寨和南越参加会议，而中国——大陆共产党和台湾国民党的政权却被排斥于对日和约的准备、草拟和签订过程之外。在南海主 权归属问题上，《旧金山对日和平条约》仅注明了日本放弃对西沙和南沙群岛的一切权利、权利根据与要求，却没有明确指出将其归还中国，为以后的领土争议埋下 祸根。

对此，中国外长周恩来于1951年8月15日就美英对 日和约草案及旧金山会议发表声明，强调包括西沙群岛和南沙群岛在内的南海诸岛向来为中国领土，“在日本帝国主义发动侵略战争时虽曾一度沦陷，但日本投降后 已为当时中国政府全部接收。”《旧金山对日和平条约》签订后，周恩来再次代表中国政府重申8月15日声明的立场，并宣布由于没有中国的参与，中国绝不承认 和约有效。

中华人民共和国成立后，经政府审定出版的地图沿用了国 民政府内政部方域司标注的南海断续线。1953年中国政府去掉北部湾内的两条断续线，将11条断续线改为九条断续线，此外各条断续线的位置和走向也有细微 调整。1958年9月4日，中国政府发表《中华人民共和国政府关于领海的声明》，再次强调东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛属中国。声明规定直线基 线法和12海里的领海宽度同样适用于南海诸岛。

20世纪70年代，南海发现大规模油气资源，仅南沙群 岛在中国传统海疆内的石油和天然气含量就达225亿吨，南沙群岛由此被誉为“第二个波斯湾”。毗邻南海的东南亚各国对南海主权归属的立场开始转变，原先多 次表态承认中国对西沙、南沙群岛主权的越南也开始疯狂侵占南海岛礁。由此可看出，南海主权争议的实质并非单纯的历史权利之争或法理之争，在当前突出地表现 为以攫取海洋油气资源为主要目标的资源之争，是一场为获取经济利益而展开的政治斗争。

针对周边邻国开发南海资源的情况，中国方面沿用邓小平在处理与日本的钓鱼台争端中提出的“搁置争议，共同开发”原则，但从实际实施的情况看，越南、菲律宾等东南亚国家对此置若罔闻，反而纷纷扩大投资规模，加大开发力度。

势力范围线

1974年1月19日，中国海军舰艇与南越军舰在永乐 群岛附近海面发生冲突，经过一小时左右激战（视频），南越四艘军舰均中弹累累，其中“怒涛号”被击沉。西沙海战胜利后，中共海军乘胜收复和控制西沙群岛。1975 年北越统一越南后，改变了原来北越承认中国对南海主权的立场，中越矛盾逐渐升级。1988年3月14日，中国和越南为争夺南海海域的赤瓜礁展开海战，结果 中方获胜。该次海战以后，中国收复南沙群岛的永暑礁、华阳礁、东门礁、南熏礁、渚碧礁、赤瓜礁等六个岛礁，填补了中国大陆对南沙群岛实际控制的空白。

尽管中国在两次中越海战中都取得了胜利，但目前在南沙 群岛的岛礁中，属中国控制的只有9个，其中大陆8个，台湾1个，而且大陆所能控制的岛礁全部在高潮线以下，所控制海域几乎都是少油带。而被越南、菲律宾、 马来西亚所占的却多达61个，另外一些较小岛礁也有许多处于东南亚各国的控制之下。整个南海海域的面积为350万平方公里，其中南海九段线之内，中国主张 拥有主权、管辖权的海域面积为200多万平方公里，但实际上，自1947年九段线划定以来，真正受中国政府控制的海域远不及此。

值得注意的是，对于九段线到底是不是边界线，中国政府并没有进行过明确表述，也没有给出过明确坐标位置，1949年以来也没有对南海九段线的法律地位和涵义作过正式说明，而是采取了一种战略模糊态度，把重点放在了岛屿归属上。

事实上，如果我们纵览中国政府有关南海问题的一系列声 明和谈话，就可以发现中国主要是把九段线作为势力范围线或岛屿归属线来对待的。在20世纪70年代一些国家挑起南海争端以后，中国政府的惯常表述是：“南 海诸岛是中国领土的一部分，中华人民共和国对这些岛屿及其附近海域享有无可争辩的主权。”国家测绘局2003年5月公布的《公开地图内容表示若干规定》将 九段线称为“南海诸岛归属范围线”，这一提法更显露了中国的底线——岛屿才是重点。

此外，南海九段线还有三种法律解释，但都存在不同程度的法律漏洞与缺陷。

第一种解释是国界线。该主张认为九段线划定了中国在南 海的领土范围，线内的岛、礁、沙、滩以及海域均属中国主权管辖范围，线外区域则属其它国家或公海。这一主张认为，九段线是一条用国界线符号在地图上标绘的 线，当然应将其视作国界线。反对者则认为，九段线是一条未定国界线，与正常国界线的法律地位是不相同的。从事实而论，历届中国政府从未宣布线内整个海域是 中国领海，也从未对它行使过领海权。

第二种解释是历史性水域线。这一主张认为，中国对于九 段线内的岛、礁、沙、滩以及海域均享有历史性权利，线内整个海域是中国历史性水域。但也有专家指出，迄今为止，历史性水域一直没有像领海、专属经济区、大 陆架等一样成为国际社会普遍承认的国际海洋法律制度。而且，历史性水域要想成立，必须同时具备有效管辖、长期管辖和其它国家默认三个条件，中国在南海并不 具备这些条件。还有学者认为，历史性水域一般是近岸的海湾，通常被认为是内水，在国际法上被列在领海基线的规则之外。对于内水而言，外国船舶未经准许是不 容许航行和通过的。所以，很难将准许外国船只自由通行的南海确定为历史性海域。

第三种解释是历史性权利线。根据该主张，中国拥有对九 段线内的所有岛、礁、沙、滩的主权和对于线内内水以外的海域和海底自然资源的主权。但也有学者提出，历史性权利说所主张的实际上是对于专属经济区和大陆架 的特定主权权利，而在国际实践中，历史性权利的概念一般都是在“历史性所有权”的意义上使用的，它意味着主权或所有权，这两个概念在质和量上都存在不同程 度的区别，不能互相混淆。

多年以来，虽然中国一再声明对南海诸岛与海域拥有主权，但由于地理环境和海军力量的限制，一直未能对南海实施持续有效的行政管理权，而国际法对于岛屿和海洋归属的规定过于笼统，且对相关国家没有多少约束力。

因为南海存在丰富的油气资源，同时又是重要的国际航 道。在巨大的资源收益与地缘政治面前，各方角力从没停止，尤其是随着中国崛起和美国“亚太再平衡”战略推出，南海九段线问题又再次引发全球高度关注。对中 国而言，一方面要坚守对南海主权主张的底线，维护在南海的权益，另一方面又要为发展营造和平稳定的周边环境，避免与南海周边国家结仇交恶，避免与美国发生 正面冲突，如何在两者间把握平衡，实在是一个不小的考验。