“拆分中国首都”:东六环外升起一个新北京

“拆分北京”系列报道之一：东六环外升起的新北京

FT中文网推出“拆分北京”系列报道，梳理“北京迁出北京”政策出台的政治、历史渊源，并分析此举与一代人的生活轨迹之间错综复杂的关系。

【编者按】2015年7月，中共北京市委宣布，北京将在通州区加快建设“行政副中心”，这一政策后来被民间形象地解读为“北京迁出北京”，或者说把“作为首都的北京”和“作为北京的北京”拆分开来。“迁出”和“拆分”对于北京这座城市来说，或许是必有之义。然而，这次大搬迁最终能否达到决策层所期待的效果？目前生活在北京市的两三千万人口，他们的生活已经、即将受到何种深远影响？在官方规划公布一年之际，FT中文网邀请资深媒体人黎岩撰写“拆分北京”系列报道，试图梳理这一政策出台的政治、历史渊源，并分析这一重大行政决定与一代人的生活轨迹之间错综复杂的关系。以下是本系列第一篇文章。

2015年6月起，一个词语开始密集出现在北京市官方媒体的报道中：“新航程”。据称，这是中共北京市委书记郭金龙连续几天辗转反侧时突然“灵光一现”想到的。

7月11日傍晚，人们终于知道了这个词语的真实含义。在当天闭幕的北京市委全会上，发布了“加快规划建设北京市行政副中心”的消息。官方表态中关键的四个字“聚焦通州”和一个时间点“2017年取得明显成效”，令此前多年的传言得以证实，甚至被大大超越。

此前，无论是北京市居民的直观感受，还是官方统计数据，都指向同一个结果：“京城居，大不易”——北京这座城市已经不堪重负。由于建国以来的规划不当，经济、政治、文化、交通、科研、国际交往……几乎所有的城市功能都向这里聚集。

直接后果是，大量全国性的行政、医疗、教育资源扎堆北京，大量人口也随之被吸引过来。北京，尤其是三环以内的北京城，繁华程度比肩国际顶级大都市，但北京周边地区，包括天津、石家庄在内的所有城市，在“虹吸效应”作用下被吸走大量资源，发展程度与北京中心区形成强烈反差。

北京市水务局的调查数据显示，1999年至2011年北京年均形成水资源量仅21亿立方米，用水总量却在37亿立方米左右。长期的用水透支，在北京地下吃出了一个个漏斗区，北京东部沉降严重早已是众所周知的事实。但是，今年6月国际科学期刊《遥测》发表的一份由首都师范大学陈蜜等学者进行的研究显示，在北京东部的部分地区，发生了每年平均超过10厘米的地面沉降，远高于此前官方估计。

十几年前在春秋季肆虐沙尘暴和近几年“四季无休”的雾霾，也让“北京咳”成了国际媒体上频现的专有名词。

与此同时，更多人口仍在涌入北京。根据官方数据，2015年末北京常住人口为2170.5万人，但同期社保统计数据却显示出常住人口已经超过3000万。世界范围内，达到这一数据的也不过东京和雅加达两个城市。

作为普通民众生活的城市，超载的北京已经变得日益不宜居、不友好，居民怨气日高；作为中共领导机关和中央政府的办公地，北京种种捉襟见肘的窘态也令高层日益担忧和不满。这成为促成搬迁政策在2015年最终出台的最主要动因。

其实，“北京迁出北京”的官方规划早已有之。曾任北京市市长、现在执掌中纪委大权的王岐山就曾提出过这个设想。

2004-2007年间担任北京市市长时，王岐山主导制定《北京城市总体规划（2004—2020）》中，第75条称，“为保证党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往的需要，调整优化中央行政办公用地布局……在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地。”在那版规划中，北京计划建设包括顺义、亦庄在内的11个新城，但只有通州被明确安排了“行政办公、金融贸易等职能的补充配套区”这一职能。

随后，在2005年出台的《通州新城规划（2005年—2020年）》中，“第62条 行政办公”一节标明：“新城行政办公用地近期在现有基础上发展，远期需要通过土地置换的方式布置在运河及六环路以东地区，在潮白河沿线与六环路东南地区预留中央或市属行政办公用地。”

两年后，王上调中央，接替他职务的是现任的北京市委书记郭金龙。搬迁一事在停滞十多年后，又突然以一种更决绝的方式出现在人们视野里——当年王岐山的方案不过是部分搬迁，而现行方案不但要把北京所有委办局全数迁出，一些行政事业单位也包含在内，整体涉及人数超过40万。

转折点出现在2014年2月26日。当天，最高领导人习近平考察北京市，对北京官员此前上报的城市定位——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，他当场表示：“我看这个定位可行”。

此后，北京开始了一系列与之相关的疏解工作，包括清退小商品市场、整顿群租房等。而最受舆论关注的，就是在一年后决定把“作为首都的北京”和“作为北京的北京”析离出来，并试图彻底切分。

随后，“副中心”这个定位正式落在通州身上，并在2016年初从“行政副中心”微妙地调整为“城市副中心”。

很多人对这个行政决定心存挣扎，因为它对自己日常生活颠覆太大。他们反复提及的事例是：从建国以来，许多城市都经历过造城运动。无论是远的几个大学城，还是近几年的唐山、沈阳等二线城市的边缘造城，但大多以失败而告终。另外一个例子是，韩国首都首尔对第二行政区的建设和搬迁目前看来是完全失败的，把行政机构迁往别地只是让那些公务员开始了每周一次的钟摆式往返，完全没有达到预想中分流首尔人口的目的。

而承认和接受者看到的是：有太多现实条件能够促成这个看似大胆的方案最终成真。最首要的，是决策者的决心。这种巨大规模的搬迁，只能靠强势领导在强势决策下强力推行，才有可能变成现实。

与外界推论不同的是：北京的功能定位后在得到习近平首肯后，在具体落实时却迅速遭遇瓶颈。按照习的思路，不符合“四个定位”的就都是非首都功能，应该被疏解出去。但是，实施中很快发现，这些非首都功能大多和中央部委机关、央企、军队等有着千丝万缕的联系，作为地方行政主官的北京无力撼动，而只迁出一些小商品市场、高污染工厂的动作和中央的要求相比，又太过皮毛。于是，北京市选用了能够打开僵局的最直接手段。

消息甫一公布，市面上往往认为是中央决策。事实上，中央指令固然起到了在方向上的指引作用，北京市的“上赶着搬迁”（某市领导语）才是这个方案成型的最后一槌。

北京市的决定获得了中央政府的大力支持。郭金龙用了“壮士断腕”、“没有退路”这样决绝的语言来表示北京市的决心。于是在一年间，通州预留地块实现了史上少有的拆迁速度，办公主楼的规划迅速出台并投入建设，按照这个进度，2017年底首批公务员正式迁入已经不成问题。同时，作为后续梯队的教育医疗住房等资源迅速落定，此前人们渴望定居北京时无非诉诸这几个需求。在行政力量的决心之下，导向作用也很明显。一年内涨幅超过40%的通州房价就能够印证这一点。

如果把这个决定放在一个相对长的历史角度看，也并非全无科学性。

能够与之对比的是建国之初的“梁陈方案”，当时梁思成建议在北京西部近郊月坛以西、公主坟以东的地区建设中央人民政府行政中心区，同时“留出中南海为中央人民政府”。这个方案和通州搬迁方案其实异曲同工。区别在于梁陈要保留“作为北京的北京”并新建一个“作为首都的北京”，而现下的做法刚好相反。

如果设计得当，“北京迁出北京”不失为一个可行方案。它最大的缺陷和不确定性来自于错过了最好的历史时机。无论“北京迁出北京”还是“首都迁出北京”，最大的困难和阻力都在于人：大量的人无法与他们原来的生活做出决绝的切割。即便是那些没有选择必须搬迁的公共部门雇员，大多数人也会在晚年回归旧地养老。

北京市常务副市长李士祥在2016年“两会”上透露的搬迁方案是：给40岁以上的人建集体宿舍，30岁以下的建保障性住房。其逻辑就是：40岁以上的人家庭状态通常已经固化。即使暂时跟去通州，也会在退休后仍然搬回北京城里。而30岁以下的还是初级社会人，就用“分房子”的方式让他们就此定居通州。背后隐含之义则是，决策层默认这次搬迁将是一个旷日持久的巨大工程，需要强大的行政力量和一代人生活轨迹之间做拔河式的角力。

我对这场角力结果的判断是，如果行政力量始终如一地强力推进，“北京迁出北京”终将变成现实。和已经繁华拥挤、居住成本极高的北京市区相比，潮白河畔的通州新城简直如同一张白纸。随着不断输入的生活资源，一代人会在十年或更长的时间跨度内扎根于此，实现这座新城的从无到有。

一个鼓舞人心的成功先例是上海浦东。当年，它也曾以国家战略的高度，被决策层定义为“城市副中心”。而以东六环外、潮白河畔为中心的“北京新址”，是建国以来第二次动用中央决策，冠以“城市副中心”的大动作。

和建设浦东时相比，这次财政资金更为充足，行政力量更为强大，经验也更加丰富。一年里，十几所优质初高中、三甲医院落户消息先后传出，兴建中的环球主题公园更是块望之可即的饼。和物价高企的城区相比，相对亲民的通州新城无疑能够让那些立志留京的“北漂”心动。而行政力量所期望的，正是用一代人双脚投票的行动，投出一个东六环外的新北京。

“拆分北京”系列报道之二：谁将走出北京？

北京人口调控的核心理念是：提升生活成本，抬高居住门槛，但有些做法不仅不近人情，而且其效果也微乎其微。

“我马上就要离开了，原因和好多人一样。我有小孩儿，没有户口。即使有钱，能上四五千一个月的幼儿园，即使有钱，能交得起二三十万的上小学赞助费，即使再有钱，也实在搞不定初中高中的回原籍考试。在习惯了北京的素质教育后，回去跟以考分为标准的孩子PK，难道要找死吗？”

在朋友圈写下这段话的第二天，李明带着妻儿回了家乡，此前他是一名保险理财专员，已经在北京“漂”了七年。
2016年上半年，仅在北京城六区就有9.5万人做出了和李明相同的选择，占城六区常住人口的0.7%。但是，他们的离开并没有扭转一个结果——人口调控，这个北京全年最重要的工作目标，在上半年仍旧以“不及格”的分数收场。

根据官方统计，今年上半年，北京全市常住人口为2181万人、同比增加12.1万人。城六区常住人口则是新中国历史上第一次减少了9.5万人，达1276万人。但是，与城六区全年人口下降34.2万目标相比，显然还有段距离。更何况，根据往年规律，北京每年第三季度的人口增长都会比上半年时更明显。

2016年初，全市16区县的主要负责人全都签了人口控制指标责任书。“总人口控制在2300万之内、并将城市中心区人口减少15%”——这是他们截至2020年前必须达到的目标。为此，北京已经将这一任务细化分解到各个区县，倒推出每年每个区县需要减少的人数。北京每个区县政府领导最大的工作压力，不是写出漂亮的GDP数字，而是怎样能够不动声色地将辖区的人民减得少点、更少点。

至于实现方式，不出意外地采用了城市管理者最惯用、也最简捷的手段——用行政力量限人、赶人。

从根源上说，“用行政力量控制城市人口”的逻辑与计划生育是一样的。行政管理者认为每个人都会占用有限的资源，所以必须严防人口数量突破资源承载力。北京到2020年时人口控制到2300万这一数字的由来，就是测算了北京的水资源承载力后倒推计算得出的。

所以，行政之手在控制人口时所采取的方法，也和计生中的强制流产、扒房牵牛等同样不近人情，而收效也同样微乎其微。

北京是全国唯一一个从制定第一个五年规划开始就明确要“控制人口盲目增加，减少城市人口”的城市。从控制户籍人口，到“以房管人”、“以业控人”、“以证管人”、“以水定人”……迄今为止，所有尝试过的人口调控方法从未成功。

从2000年到2013年的14年间，北京人口增长了857万，年均增长超过61万。其间，《北京城市总体规划(2004—2020年)》提到，到2020年人口总量调控在1800万以内，可是到2009年底北京就已达到1972万人。
人口的剧增带来交通、环境等一系列问题，居住在北京的人并非对此全无怨言。2005年，北京市发改委就“十一五”规划向全市范围内征求意见，产生的“三大民意”之首就是在很多人看来很不人性化的“减少低素质人员进京”。随后，“以房管人”的做法诞生。

正如雨果在《悲惨世界》中写到“阴渠是城市的良心”，地下室也是无数外地人来京的第一个住处。2008年起，北京进行了多次对“地下空间”的清理和整治。城区内成片地下室被封闭，数以万计收入微薄的底层流动人口为此离开北京。2011年5月到2014年4月的三年间，北京通过整治地下空间，共清退散住人员约12万。

不过，这个方法并非全然有效。在一次次“运动式”的集中清理行动中，不少人被驱赶回原籍，但大部分会在风平浪静后再回到北京。甚至于长久以来，很多“北漂”打工者早已习惯了这种节奏，会在奥运、国庆、阅兵等时间节点时，早于官方驱逐而自己主动暂离。

2013年，北京一家媒体曝出的“井底人”是地下生活者们的极端代表。十几个人住在朝阳区一处热力管井里，平均居住面积只有两平方米左右。他们大多从事擦车、收废品、打零工等工作，居住时间最长者已经超过十年。这些“井底人”的存在引发了网络上的激烈争论。虽然擦车、倒垃圾在每个人的生活中都必不可少，且北京本地人几乎无人从事这类工作，但这些底层劳动者仍然被视为这个城市不欢迎的人。报道一出，几天后这处管井就被用水泥彻底封死，并由此开始了新一轮的地下空间检查。

从2014年起，“北京正把人轰出去”的声音越来越强烈。从时间点上看，这和“北京迁出北京”的政策一脉相承。
在城市管理者手中，不断失败的人口调控目标被转换成另一个问题——要设计什么样的阻击线，让什么人从北京走出去。而从2014年起，政策对象有了改变，不再仅仅针对于底层流动人口。

几十万小商业者首当其冲。全华北最大的石材市场西直河、名头响彻俄罗斯的雅宝路市场、商户遍及全国的动物园批发市场，以及红桥、大红门、木樨园等一个个北京人耳熟能详的小商品批发市场……仅2015年就有150多家小商品市场退出北京，他们的统一名称是“低端产业”，衡量他们的是单位面积下的经济产出。

北京市常务副市长李士祥曾在今年3月公开算过这样的账：在寸土寸金的西城区，还有小烟酒、小五金等小业态商品交易市场主体91家，经营商户近2万户，他们的管理成本远远大于经济贡献。而在清退动物园批发市场时，时任西城区委书记王宁也拿出了类似的算账：“动批”有2万多个服装批发商，每年会带来6000万元左右的效益，但是政府所要支付的交通、环境等管理费用却超过1亿元。

对北京优质资源的收紧，也成为一条有效的红线。行政管理者发现，控制外地来京人口子女上学是最简便易行的控制人口方式；这也意味着，赶人的红线开始包括相对更高知高收入的白领和准中产阶层。

这是近年来北京疏解人口最有效也最受谴责的方式，同时因为涉及人群的舆论影响力强而备受关注。“清退一家小商品市场，只是走了摊贩一个人。但是，一个孩子不能上学，陪他离开北京的就是一家几代人。”一名曾签下人口清退任务书的街道干部对我总结这几年来的工作经验。

从去年起，越来越多的经验在幼儿家长们中间流传。比如纳税证明、租房证明等一定都要收集保存妥当；暂住证的办理日期必须能够环环相扣；如果夫妇两人都没有北京户口且一人不满足相应条件的话，在孩子临上学时就果断离婚，把孩子交由满足条件的一方抚养……

以暂住证为例，证件到期时需要到派出所续期，但是派出所惯行的工作方式并非当日办结，而是会等凑足一批后再集中办理，这样中间难免出现几天的中断。

长久以来，派出所和“北漂”们都默认这样的方式合理。然而，就是中断了的这几天，导致无法提供出“连续在京五年以上”的充分证明，最终令非京籍孩子被挡在校门之外。

没有证据能表明当年的户籍警是有意“挖陷阱”。这只是在一个庞大的城市里，行政办事效率低下的一个平常表现，但在疏解人口的大背景下，审核材料者不问缘由，只看结果。为此，家长们研究出来的解决方式是：在到期日特意请好一天假，在派出所上下周旋，确保能够当天办出。

然而，层出不穷的新要求仍会等在家长们面前。上学政策的制定和解释权在各个区县，而各个区县每年的政策又有不同——他们通常采用倒推的方式，大致推算出今年的人口疏散指标、公立学校就学名额，再以此决定入学的限制门槛。

政策每年都在变化，“暂住”在北京的人们只能为了孩子而绞尽脑汁地满足各种条件，等候最后政策出台时一一对照。如果因为哪处闪失而不符合入学条件，摆在他们面前的只有两个选择——选择私立学校、或离开北京。

家长们结成的群同仇敌忾而又小心翼翼。我曾多次试图加入其中，更多地了解家长们的话题，但每个群都要通过层层审核：在哪儿工作，孩子多大，想上什么学校……家长们担心混进“奸细”，偷到了他们的信息再反制在他们身上。即使我公开了记者的身份也无济于事。他们并不相信媒体能起到什么作用，而只是想通过前人的经验，能侥幸为自己的孩子找到一个留在北京念书的机会。

还有一条更加残酷的红线，划在那些祖祖辈辈生活在北京的常住居民中间，直接指向那些低收入的北京人。
今年年初，北京市民政局负责人公开鼓励京籍老人异地养老。目前，河北高碑店、天津武清等地区的试点机构已经拿到了北京市养老床位运营补贴、机构综合责任保险、医保政策互联互通等政策。

这条政策迅速被解读为“把收入不高的北京老人轰到河北天津去”，并随即引发舆论大哗，甚至有老人们组织起来到市政府门口举牌示威。此后，这类信息再也不见报端，但相关工作仍在暗地里加速推进。预计在今年四季度前，京津冀三地能够实现异地就医即时结算。也就是说，北京人可以在河北、天津报销医药费。有司预计，这将使得一部分北京收入较低的老人获得搬出北京的动力。

层层红线束缚之外，北京也打开了一扇小窗，让为数不多的人可以钻进来——《北京积分落户管理办法（征求意见稿）》公示后，比照细则，不难总结出“北京市想留什么样的人？最终会留下哪些人？”答案就是：被北京市认为是对城市发展促进有利的所谓“高精尖”人才。

然而，这座门槛设置得奇高无比，且并不是所有合乎标准的人都能最终达到目的。《积分落户》只公布了申请者的条件和积分的指标体系，却没有规定积分落户的分数线。根据规定，北京市政府将根据年度人口调控情况，每年向社会公布落户分数线。这几乎就是没留下任何政策预期。

其实，无论具体方案如何花样翻新，核心理念只有一个：提升生活成本，抬高居住门槛。有史以来这就是大都市控制人口的不二手法，从唐代的“长安居、大不易”，到众所周知的“如果你爱（恨）他，就送他去纽约”，概莫能外。既然北京所赋资源在整个京津冀乃至华北地区得天独厚，能够给人们提供所需的环境，就无法阻拦他们奔赴而来的热情。

然而，当人们满怀梦想地来到这座城市，却并没有倒逼它在规划能力、公共管理水平等方面取得结构性提升，反而在工作多年后，一旦不能达到这座城市的红线，就有被行政驱赶的可能。这或许是北京在清退人口的过程中受到空前现实阻碍和舆论压力的根本原因。

有观点认为，“北京迁出北京”或许提供了一种让北京市人口减少的可能。聚集是因为资源太多、功能太多，而将它们疏解出去，使得北京不再具有如许优越的诱惑力。不过，我对这种预期判断并不赞同。因为无论从哪个角度去衡量，北京自毁容貌、自降吸引力的成功概率都非常小。

如果说过去北京的规划建设是失败的“摊大饼”方式，那么，“北京迁出北京”也无非是另起炉灶，重新再烙一张新饼。人们仍然会到这里寻找他们梦想中更理想的生活，争取成为千千万万分饼人之中的一个。那么，落脚点是中心城区还是通州新区，又有多大分别呢？

“拆分北京”系列报道之三：通州新城的“前世今生”

畸形的城市规划，必然导致了通州枉有优越地理条件，却只能是一座“睡城”。

每天清早，京通快速路和八通线把几十万人运到城里工作，晚上再运回通州。2015年，北京市规划部门的一个官员特意在下班高峰时，站在京通快速路上的一座天桥上观察双方向的车辆。她耐心地数了很久，发现进城的车辆数不足出城车辆数的十分之一。

而现在，政府希望能够通过对通州新城155平方公里的重新规划和打磨，让这里成为仅次于中心城区的第二大繁华中心。

通州新城以潞城镇和东六环为基线，完全抛弃了现有通州境内发展最好的新华大街周边和八通线周边。从城市规划角度说，老通州城区已经失去了二次规划和自我提升的可能性。而对于在过去十几年内认为通州有发展潜力而定居的人来说，在忍耐了日复一日的交通拥堵和生活不便之后，他们并没有享受到此次“城市副中心”带来的利好。

与之相配合的，是人们此前想都不敢想的优质资源像山洪一样泼泻过来。仅仅按照目前公布的数据，通州就将在2020年之前拥有21所市级名校，15条轨道交通和5所三甲医院。所有引入的医院和学校都要求必须一体化管理，本校的师资力量都会一体打通，而非名不副实的挂牌分号。而且，这些数字还在持续不断地增加。

获得空前支持的“北京城市副中心” 甚至上升为国家战略，此前能够与之比肩的也就只有浦东。这样大的力度，能够改写多年以来的败绩吗？

这还真不好说。

从零开始的通州新城有太多缺项。今年年初通州新城梳理出的第一批82个项目中，有62个是基础设施，如道路、地下水等。可以预见的是，在未来八至十年内，通州新城将成为一个大工地，补足各种基础设施和公共服务短板。

这些如果要一一弥补，必然需要不小的努力和不短的时间，然而却是通州必须完成的事。关键是，通州将如何有效补齐真正的产业短板？

如果想获得长足发展，必须要基础设施齐备后，继续叠加行政、文化、经济、交通等综合性城市功能。但是，在这个一发展就提高精尖的时代，无论从规划定位还是招商层面，通州已经和北京其他区县之间存在重叠，且并不占优势。
按照现有的安排，通州新城的六大板块中，除了已确定搬迁且占地并不大的行政机构，以及预计在2019年投入营业的环球影城之外，其他地方的定位并不明晰。无论是“首都科技创新的集聚地”还是“生态环境良好、土地集约利用的新型产业示范园”，统统带有理想化的色彩，却没有强有力的现实支撑。

目前看来，通州新城最能够吸引过去的产业，将是围绕行政审批、政府工作而衍生出来的服务机构、代办机构等，但它们并不能形成任何的产业带动力量。

太多资源的集聚，有可能是利好，也有可能是混乱。在一次全市会议上，市委书记郭金龙专门提醒通州区委书记：要把教育、医疗、交通等资源“码放好，别打架”。这也从侧面说明了，目前所有引入通州新城的各种资源之间并没有统一的规划调配，而是先拉进来再说。

而且，想通过医疗、教育等优质配套设施吸引人们入住，这是简单的。而真的要在白纸上兴建一座新城，达到产业和居住的平衡，让这里真正诞生出可内生的城市发展动力，则是千难万难的。

可资比较的是，望京从上世纪90年代起开建，直到2010年前后才初步脱掉“睡城”的帽子。上海浦东的三座标志性建筑从1991年就开始规划，直到2008年才初具规模。已经成为金融中心的陆家嘴至今没有摆脱交通不畅、就餐不便的配套设施先天缺陷……

7月16日，来自9个国家和地区的12个联合设计团队的100多名专家被三辆大巴车拉着，在通州新城进行现场土地踏勘。

六月份向全球发出意向邀请、七月份确定入选队伍、预计在2017年底前诞生城市副中心总体城市设计和重点地区详细城市设计方案——在国际通行惯例上至少四到五年的工作周期，而今被压缩在一年半之内。这是又一次中国式的“大干快上”，但是，他们却是目前能够被寄予唯一希望的力量。