天堂与地狱：中共第三次土改再上路

自2004年中国国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，提出“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”以来，第三次土地改革始终是只闻楼梯响不见人下来，吊足了胃口。2016年10月31日新华社报道称，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，土地集体所有权、承包权、经营权三权并置，第三次土改在顶层设计上迈出了一大步，第三次土改真的要来了。

发现土地的价值

土地长期以来作为最基本的生产资料，提供了人类生产生活必须的物质资料。土地价值的每一次发现，推动了人类社会向前的一大步。

距今一万多年前，当原始人类发现，不但可以通过采集收集食物，还能通过种植从土地上更加稳定地获得食物，人类跨入了农耕社会。对土地的不同利用，形成了亚欧大陆南部农耕文明与北部游牧文明的分野与对峙，入侵与反入侵，掠夺与反掠夺，主宰上千年的历史，

距今两百多年前，英国人的圈地运动，通过对土地的掠夺，完成了血腥的资本原始积累，失地农民被赶入城市，开始了工业革命，人类进入工业时代。工业文明与农业文明，在全球范围内竞争，殖民与反殖民，奴役与反奴役，或主动或被动，整个世界进入地球村时代。

近代的中国同样如此，被动地卷入工业时代，但其底子实际仍是一个农业文明社会。洋务运动失败了，戊戌变法失败了，辛亥革命成功了也失败了，被戏称为“土共”的中国共产党，走农村路线，农村包围城市，成功地实现了自清末以来，第一次在中国建立了有效统治，权力自中央及于乡村末梢。

面对工业社会的世界大势，农业社会的中国现实，土地再次发挥了最基本生产资料的的功用。通过土地改革，所有土地收归国有，粮食统购统销，以及严格的城乡差别户口制度，将作为国家佃农的农民牢牢地束缚在土地上，通过城乡剪刀差，从土地上压榨出了工业化的第一桶金。中国建立了完整的工业体系，这一是中共建国前三十年中国经济建设最为重大的成就。

文革后，反其道而行，在饥饿的威胁下，安徽小岗村首先包产到户，放松搞活，土地的价值再次发现。农民不但吃饱了肚子，在农业发展的基础上，由土地上流转出来的剩余劳动力，不但在当时使农村手工业、商业得到发展，乡镇企业的繁荣，也使中国在改革开放中，享受了30多年的人口红利，有了30多年的经济快速发展。

2004年中共即提出农村建设用地的流转，当时可以说只是在农村取消农业税之后的惯性，顺势而为，实际并没有第三次土改的意味，也没人认为有必要。不过，在新世纪的经济大潮中，土地的价值又一次被发现，但走错了方向。

在这场发源于房地产大跃进的土地盛宴中，全国上下拆拆拆卖卖卖。有一夜暴富，也有跳楼、自焚、父子反目，还有锒铛入狱，社会扭曲，官场腐败，人伦尽丧。所谓农村建设用地的流转，在城市建筑用地规模受限的情况下，变成了又一次对农村的掠夺，强制性让农民上楼，将农村置换出来的建设用地规模投入城市。城乡土地之间的差价落入政府之手，农民从中获得益处极少，甚至受损，实质上可能还突破了耕地保护的红线。

地方政府沉迷于土地财政不能自拔，中央政府畏于房地产大而不能倒瞻前顾后，小民望房价而兴叹，只盼明天拆迁到我家。如此这般的掠夺性开发，一次将土地的价值吃干吃尽，终将难以为继，土地并非是可再生资源，取之不尽用之不竭。

以土地价值的再发现，推动土地经营权的货币化、资本化，以资本撬动、激活农村沉睡的几十万亿资产，为虚火既经济注入实体资产，降低经济杠杆，从而推动中国的经济的再一次启动。农业的产业化，还能将农村最后的劳动力推入市场，榨干最后的人口红利，进而将农村、农民纳入统一的社会保障体系，一定程度上弥合城乡差别，激活农村市场，所谓城市化、共同富裕是顺理成章的事。这对于中国农村乃至社会的稳定极其重要。

可以借鉴的两个例子

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》所谈到的土地集体所有权、承包权、经营权三权并置，实际对于中国来说并非是新鲜的事务，早在宋代以来中国南方就出现了类似的情况。

宋朝时中国南方出现了土地永佃制，即除非农民主动放弃，地主不能随便收回租佃权。到明清时期农民几代人租佃一块土地在中国南方已经极为普遍，土地的所有权与经营权实际发生分离，成为地主、农民的世业，土地所有权被称为田骨，租佃权被称为田皮。加之定额地租的出现，农民精耕细作额外获得的产量大部收入自己囊中，在商品经济条件，租佃权、所有权全部进入市场交易，租佃权的价值甚至超过所有权，佃户拥有了自己的“恒产”。所谓有“民之为道也，有恒产者有恒心”，中国南方农村宗族势力的强大不是没有道理。

所有权与经营权能分离的关键，在于永佃制固定了农民与地主的租佃关系。自包产到户以来，实际上中国农民已经具有承包土地的永佃权，而保持永佃权的稳定是农民具有“恒产”的关键。这一点中共已经认识到了，多年一直强调承包政策XX年不变，后又与农民续签了土地承包合同，在推动城市化过程中也表示不以放弃土地承包权为进城的条件，但是仍然要始终清醒地坚持这一点，在土地大跃进中侵犯“永佃权”的强拆数不胜数。

其次，永佃权价值的显现是商品经济发展的结果，也即是市场调节，是市场这只无形的手在起作用。在农民经营权入市资本化的过程中，一定要尊重市场经济的规律，以市场的手去调节，真正使农民成为市场主体，掌握自己的命运。

另一个可资借鉴的例子来自中国的近邻俄罗斯。自十月革命以来，俄罗斯的土地制度经历了从私有到公有再到私有的转变，可谓折腾。在苏联解体后的土地私有化过程中，政府激进地将土地产权一刀切地分给农民，这反而造成土地投机交易猖獗，撂荒土地一年多于一年，农业发展衰落。1998年农村土地撂荒1500万公顷，其中1000万公顷为耕地，农作物种植面积从改革初的11700万公顷下降到9660万公顷。

普京上台后，加速久拖不决的俄罗斯新土地法典的立法进程，经过激烈争论，2001年10月《俄罗斯联邦新土地法典》出台，为土地进入市场流转奠定了基础。2002年7月又颁布《俄罗斯联邦农用土地流通法》，规范土地流转。该法规定，农用土地进入市场流传的条件包括：不得改变土地用途；公用土地其他所有者、联邦主体和自治机构依次具有优先购买权；外国公民及外国资本超过50%的法人机构只能租赁不得购买。通过两个法律的规范，俄罗斯土地黑市受到沉重打击，农民成为土地市场的主体，土地成为农民的资本。

俄罗斯的土地私有化虽然与中国的第三次土改不一样，但其重视法治，法律制度建设的经验很值得学习。当前中国零零散散的土地相关法律法规、文件很多，2012年中国法制出版社出版的《中华人民共和国土地法典》就包括17份法律、法规、文件，堪称中国土地相关法规大合集，却缺乏一本总体性、纲领性的土地法典，不得不说是一个缺陷。目前力推的土地流转，所依据的不是中共党的文件，就是国务院及各部委的文件、规章，没有上升到法律的高度，不足以保障农民权益，保障流转交易，亟需将立法工作提上日程。

以法律为保障，以市场规律为原则，以农民为主体，这样才有可能使第三次土地改革走向成功，不至于成为另一场土地盛宴，留下一地鸡毛。

第一次土改奠定了中国工业化的基础，第二次土改吹响了改革开放的号角，第三次土改是中国走出当前经济困境，再次起飞的一次机遇。