监察委试点背后的人大动向

1954年9月15日，中国人民代表大会召开第一次代表大会，标志着这个国家人大制度的正式建立。该次大会产生了中国的第一部宪法，规定中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。如今，中国人大制度建立已62年去，中国宪法历经四次定制，关于中国国家权力以及人大的定位一直未变，但是人大却已经被人们戴上了一个并不好听的帽子——“橡皮图章”。

中国的这枚“橡皮图章”何时变，如何变？成为关注中国政改的观察者们一直聚焦的关键点。北京时间11月7日晚间19时55分，中纪委监察部网站悄然发布的一条消息惊动了众多媒体和政情观察人士：“近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》”，《方案》指出，“由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。”并称这是“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革”，这一重磅消息，引发外界对于中共政改、尤其是人大是否要改变的再一次热切关注。

权利空转多年

2016年9月13日，中国人大时隔12年之久再次“临时召集会议”，“贯彻查处辽宁贿选案决策部署”。这场由人大委员长张德江召开的会议公布的内容足够骇人听闻：由2013年1月辽宁省第十二届人民代表大会第一次会议选举产生的102名全国人大代表，有45名因涉及拉票贿选，而当时投票的619名辽宁省第十二届人大代表，有523人涉及贿选。这一事件不仅如张德江所称“触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线”，更象征着人大多年沦为“橡皮图章”后，其弊端的一次猛烈爆发。

人大代表选举贿选案的大规模爆发，凸显了人大选举制度存在的问题。除了贿选问题之外，据相关资料统计，这次辽宁涉案的45名全国人大代表大部分是企业主，暴露了人大沦为官商勾结“舞台”的严峻问题。当然，现行人大制度的运行问题远不止这些。就如中共总书记习近平为之震怒并连发六问（这里面的共产党员到哪儿去了？市委和市政府到哪儿去了？当地人大领导班子和领导干部到哪儿去了？当地的纪委到哪儿去了？这些人的党纪国法观念到哪儿去了？这些人的良知到哪儿去了？）的湖南衡阳人大代表贿选案件中，很多老板摇身一变成了“工人”“农民”“专业技术人员”，当这些普通民众的代表身份被官员和富商作假代替，中共人民代表大会制度代表了“人民”的基础也已不复存在。“人大系统应该负起主体责任”，中国国家行政学院教授竹立家对于该类案件的评价尤其尖锐。

在1989年民主运动期间，全国人大在京部分常委发起签名运动，试图通过召开人大特别会议来解决京城危机。在宣布戒严前，人大法工委还通过回复的方式，支持湖南省人大罢免副省长杨汇泉。在外出访的委员长万里也做出姿态，希望通过人大程序解决国内危机。在那个年代，彭真、万里和他们的副手陈丕显、习仲勋结成的“黄金搭档”让人大系统在中共的政治舞台上不容忽视。但之后中国人大逐渐走向了名不副实的空转状态。

人大之所以被称为“橡皮图章”，就在于没有按照宪法规定依法治国。中国宪法赋予了人大四项权力：立法权、选举和任免权、决定权和监督权。立法权指的是，只有人大才有创制法律的权力；选举和任免权指的是，国家领导人和政府部门人士必须经过人大选举和任免方可；决定权指的是，全国性和地方性的重大事务和问题，以及行政机构首脑必须经过人大及其常委会讨论和决定；监督权指的是，人大对行政和司法机构以及国家中央军委履职、权力运行和执行法律的情况进行监督。宪制的这一安排，为的是确保各级人大及人大代表，真正按照人民的意志、代表人民的利益来行使国家权力，同时，使人大真正能够起到权力机构和立法机构的作用。

然而，人大这么多年历程表明，宪法的这一良好初衷在现实中无法落地。各种贿选案件已经证明作为人大运转基础的人民既无法选举自己的代表，自然更无法罢免代表。于是，每年各级人大会议召开时，总会出现对相关部门的极高通过率，还会经常流传出一些代表闭目养神、打哈欠、睡觉，或是翘脚上桌的不雅照片。民间亦对其总结出“握握手、拍拍手、举举手、挥挥手”，“人大举举手、政协拍拍手、书记点点头”之类的顺口溜，“人大是橡皮图章”的说法也不胫而走。字里行间流露出被他们代表的底层民众的无奈、悲哀，甚至是愤怒。

近年异动不断

首先是中共官方或者高层的动作。第一次引发外界关注的是，中共十八大报告中在阐述政治体制改革部分，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”被列为其第一要求，第二要求是“健全社会主义协商民主制度”。而十八届三中全会的公报则再次强调了“要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展”。十八届三中全会这一指导方针被认为有可能引发人大和政协某种程度的变革。

主谈“依法治国”的中共四中全会更是宣布要加强宪法监督、设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。当然，从更深层次来说，人大这个国家权力机关的存在价值和意义，本身就在于是否能够与其所昭示的“人民当家做主”制度设计所匹配，作为中国的执政者和领导者，中共显然有必要保证让这样的制度真正意义上运行，否则，所谓“人民当家做主”只能沦为空谈。

其次是在辽宁贿选案公布期间，中国内地曾紧锣密鼓地进行新一轮省级大员的人事调整，多位省委书记卸任后进入全国人大任职。比如，9月3日，十二届人大第二十二次会议闭幕后，举行了宪法宣誓仪式，原内蒙古自治区党委书记王君出任全国人大民族委员会副主任委员，原安徽省委书记王学军出任教育科学文化卫生委员会副主任委员，原湖南省委书记徐守盛出任农业与农村委员会副主任委员。

而在此之前，7月2日，卸任江苏省委书记的罗志军被任命为人大环境与资源保护委员会副主任委员，原江西省委书记强卫和原山西省委书记王儒林，分别被任命为内务司法委员会副主任委员和农业与农村委员会副主任委员。今年3月，原河南省委书记郭庚茂和原陕西省委书记赵正永，分别担任人大农业与农村委员会副主任委员和内务司法委员会副主任委员。这三次调整的人数合起来，共有8位原省委书记赴人大任职，而且可以肯定的是，若不出意外，这个人数还会不断增加。

尽管综合过去几十年的情况来看，原省级大员赴人大任职的情况屡见不鲜，甚至据《北京青年报》旗下的微信公众号政知局统计，在上届全国人大专委会中，先后有约29位前地方大员，但依然不能否认的是，这些曾经主政一方、政治经验异常丰富的大员纷纷进入人大，是有可能为被诟病为橡皮图章、“养老院”的人大带来新的变革契机。

第三，要依法治国、依宪治国，就应实现人大在国家治理体系中的权力和作用，借此实现民众权利和权力制约，进而实现国家治理能力的提高。在已经完成现代化的香港就“占中”、“普选”、“政改”以及近期的“港独”候任议员主动释法，一直都是人大作为中国的国家机构而非中共体系出面对接。与法治化香港的对接，预示着人大系统在中国未来政治格局中的重要意义。

如今，被官方宣布要“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”的监察委由人大选举产生，更是对人大选举权和任命权以及监督权的又一次落实。这对于人大这个中国国家最高权力机构走向名正言顺是非常重要的一步。中共政策、思路领导下的人大权力体系与政府的执行权体系的国家治理总架构的或许就此开始成型。在集权中的分权，和规范下的分责，体现了现代化治理中的顶层设计，这是中共政治改革重大意义的重点。