热评：川普新政府里谁是老大？反正不是川普

特朗普将在明年一月正式接过奥巴马的权杖，成为美国总统。而随着他的班底结构日渐清晰，这就产生了一个问题：全美最有实权的人将会是特朗普本人、副总统迈克·彭斯、白宫办公厅主任赖因斯·普里巴斯、还是首席战略顾问斯蒂夫·班农？

纵观最近几次权力交接，下一届政府的过渡一定是最特别的。特朗普还没正式宣誓就职，奥巴马也仍未离开白宫，但前者实际上已开始行使自己的总统特权，自当选之日起便开始制定美国的外交政策：语不惊人死不休的特朗普式推特如暴风雨般袭来，吸引人们的关注。但即便如此，这次过渡工作中最有意思之处还在于其本身，也就是目前正逐步成形的下届政府组织结构。

尔虞我诈：真实的白宫堪比后宫

华盛顿政界有一项悠久的传统，那就是在11月大选和第二年1月之间的数月中，每天都会有一些貌似无关紧要的组织及人员决定产生，这将会影响一些行政部门及其中关键人物的仕途，但人们经常对此缺乏关注。

历史上，候任国家安全顾问亨利·基辛格曾在政府过渡时期，经尼克松批准数项关键备忘录而保证了自己在尼克松政府中执掌一些重要部门，从而降低了其对手、候任国务卿威廉·罗杰斯的竞争力；他的继任者兹比格涅夫·布热津斯基在卡特政府的过渡时期也做了同样的事情，令当时的候任国务卿赛勒斯·万斯强烈不满；罗纳德·里根在任期间，任命“三人组”领导政府，降低国家安全顾问的影响力，却反而引起政府内混乱；比尔·克林顿的总统竞选口号是“问题在经济，笨蛋”，他通过设立国家经济委员会，并任命效率极高、权势在握的罗伯特·鲁宾出任主席，来增加政府活力。类似的例子比比皆是。

美国政府在南部重建之后又经历了一次重要的重组，而2017年作为那场重组的70周年纪念显得颇为合适。1947年，针对罗斯福在管理内阁时特意采取的“别让左手知道右手在干的事”，杜鲁门政府进行了一系列改变。杜鲁门总统的高级顾问们认为，美国政府若没有更好的协调性则无法应对冷战所带来的挑战。于是，《国家安全法》在1947年诞生了，它在政府中成立了一个中央组织，协调总统收到的意见及情报，并确保他的指令能正确实施。该组织被称为国家安全委员会。除此之外，还设立了一个中央组织来处理美国政府内部所有情报的流动。该组织被称为中央情报局。这份法案还将数个分散的军事部门整合成国防部，并增设了空军部。这次政府重组是现代美国政府演化过程中的分水岭。

自那时起，这样一种结构便基本保持不变了。这些机构的权势随着总统的管理方式或是兴盛或是衰落。一路上也有些小规模的实验和改革，其中的大多数使得政府的人员与结构变得愈发复杂。

比如在1962年，肯尼迪总统设立了美国贸易代表办公室来处理国际贸易谈判。结果由于这一设立，该部门、美国商务部和国务院之间产生了长期的竞争关系，各方都认为自己应该在国际经济外交中的关键领域发挥主导作用。

克林顿在1993年设立了与国家安全委员会同级的国家经济委员会，在一段短暂的辉煌期中，该委员会具备了相当大的权力，因为它的主席鲁宾对克林顿有特殊的影响。当鲁宾迁任财政部之后，他精明地继续出席白宫晨会，将委员会原有的影响与他一同带走，结果就是其继任者劳拉·泰森的影响力被大大削弱。这个新生的机构再也没能从这次打击中恢复。它现在仅被认为是种残余的势力，尽管其与国家安全委员会平级，但地位很明显已不如后者。

9·11袭击事件之后，美国经历了一次重大的政府重组，设立了国土安全部、国家情报总监办公室、以及国土安全委员会。国土安全部几年来精力都被分散在将之前已经存在的不同政府部门组织在一起，它的设立已经被认为是个不成熟的想法。同样的，国家情报总监办公室验证了美国政界的一条格言，“如果有东西没作用的话，那就给它换个头衔再试一次。”该机构基本上与中央情报局任务重复，并试图在信息收集与处理的过程中增加额外的管理层来提高部门间的协调能力，而这从来就不是个好主意。至于国土安全委员会，奥巴马总统团队承认，设立过多的政府部门实在不是什么明智之举，并将这些部门的运行转交给国家安全委员会处理，这使得另一个长期问题更加恶化——那就是政府工作人员更加冗余。即便如此，这种想要令政府工作更加流畅的目的是可以令人理解的。

职责难分：特朗普政府到底有几个委员会？

那么特朗普政府到现在为止都做了什么呢？上周，它公布了一个新的政府组织——国家贸易委员会，其职责与国家经济委员会和美国贸易代表办公室相同。周二，特朗普政府宣布将重新成立作为一个独立机构的国土安全委员会。过渡团队还宣布创设一个新的职位——“国际谈判特别代表”。这个职位将由特朗普集团执行副总裁兼法律官担任，美国在全球所有的谈判都会由他参与，这真是莫名其妙。

所以，现在的美国政府中有四个跨机构委员会——国家安全委员会、国家经济委员会、国家贸易委员会以及国土安全委员会。至少五个机构认为自己有权主导美国的国际贸易政策，它们是国家经济委员会、国家贸易委员会、新设立的国际谈判特别代表、美国贸易代表办公室、以及商务部。其中商务部的候任提名部长威尔伯·罗斯已明确表态他将在这方面起领导角色。此外，美国的国家安全委员会与国土安全委员会的工作亦有重叠，前者可以在恐怖主义的源头处理潜在的恐怖威胁，而后者则是在恐怖威胁发生的地方处理事件。美国国务院与国防部在关于谁来主导国家安全政策问题上素有竞争关系，再加上政府内新设的国际谈判职务以及回归的两家侧重于安全的跨机构领导组织（国家安全委员会与国土安全委员会），这种互相间的竞争关系更加激烈。在美国情报界你还要算上另外两位高层官员（国家情报总监和中央情报局局长），他们监督并领导了17家不同的情报机构。还有……噢，不要再“还有”了。这样下去迟早要乱成一锅粥。彼此间的竞争、混乱、信息错误传达都有可能发生。

品牌形象：特朗普可能只是“花瓶”

现在正在成形的特朗普政府看上去不像是世上最大、最复杂组织所应该具备的那种紧凑、管理合理的结构，而更像是一个松散的控股公司。你也无需惊讶，因为特朗普集团本身就是家松散的控股公司，旗下有上千个子公司以及许多不同的独立运营单位。然而，这种结构的关键就在于高层要有一名得力能干的协调人员。但那会是谁呢？

特朗普集团内部报告提到，特朗普并不管理日常事务。他专注于打造品牌，成为集团形象代言人，传递集团理念。他会适当地参与一些关键交易或建筑项目的决策过程，但其余的细节他则留给其他经理。

我们没有理由不去推测，这将是特朗普在美国政府中所扮演的角色。类似的话他说过不少，他曾暗示当选副总统迈克·彭斯将在国内及国际事务中发挥巨大的作用。此外，与特朗普在白宫一起工作的团队中既有高级顾问斯蒂夫·班农和凯莉安·康威，也有其他数位资深信息及媒体联络官，他们的侧重点亦是信息传递及权谋（即特朗普作为总统的“品牌”）。

在过去，如果总统管理政府采取分权的方式，而不是像卡特和奥巴马那样大小事一把抓，那么处理部门间对立关系以及利益冲突的责任就落在了白宫办公厅主任的肩上；在艾森豪威尔总统时期，白宫办公厅主任谢尔曼·亚当斯权势之大，被人们看作是“副总统”；在里根总统时期，几位白宫办公厅主任同样扮演了关键的角色，取得了不同程度的成功；克林顿和小布什在任职总统期间同样受到了得力的白宫办公厅主任协助来管理日常事务。

特朗普的问题是，他的白宫办公厅主任赖因斯?普里巴斯绝对没有任何资质来胜任这个职位。他没有在执行部门工作的资历，没有国家安全的背景，也没有真正的国际经济的经验。虽说如此，但眼下各委员会互相竞争，吵闹着寻求总统批准、面见总统，他作为总统的守门人，不经意间成为了白宫中最有权势的人物。

在一家控股公司中，权力通常集中在那个协调不同部门并处理由此产生的无法避免的对立关系的人身上。这个人会是彭斯么？他会像戈尔、切尼、拜登那样延续近期政府二号人物越来越重要的趋势，成为一个权势无比的副总统么？又会是普里巴斯么？他和特朗普一样将接受一场前所未有的高风险在职培训。或是班农？他可能会像瓦莱丽·贾勒特或是里根的亲信麦克·迪沃那样成为在总统耳边提出意见、受总统信赖的角色。其他人选，难道是包括贾德·库斯纳或特朗普千金伊万卡在内的智囊团？

这一系列问题的答案现在还不明朗。但特朗普管理层越是复杂，考虑到这位候任总统的性格与过往经历，就越可以确信一点，那就是相当大一部分的政府权力将会落入一位美国民众没有推选出来的人手中。 （本文原刊于《外交政策》杂志官网，郑旭初编译）