张维迎：裁判和规则制定者一定是政府吗？

从计划经济到市场经济的转轨过程中，如何认识政府与市场的关系，是一个重要问题。关于这个问题，中国理论界和政府部门的认识经历了几个阶段。

第一阶段，即改革开放之前的计划经济时期，基本的认识是“政府是万能的，市场是无用的”。这种认识推广到政策上，就是只要计划，不要市场。

第二阶段，改革开放初期到1984年，基本的认识是“政府基本是可行的，但不是万能的，需要市场来补充”。这就是“计划调节为主，市场调节为辅”的指导思想。按照这种思想，政府能干的让政府干，只有政府干不了的才允许让市场干。应该说这是一个认识上的进步，但仍然是本末倒置的。

1985年，经济理论界开始形成了这样的认识，即应该是市场能干的让市场干，市场干不了的才需要政府干，即政府是补充的观点。这其实就是我们从微观经济学教科书中学到的基本东西。

在那个时候，我曾提出这样的观点，即市场干不了的政府也不一定干，因为政府可能比市场干得更糟糕。很多人说市场不完美，但是政府干起来可能更不完美。

很遗憾，这样的观点至现在也没有真正深入人心，更没有变成我们制定政策的主导思想。事实上，许多政府部门至今仍然是“政府为主，市场为辅”的思想。

“政府为主，市场为辅”的指导思想可以以其他的形式表现出来。比如说，现在的一种流行的说法是，在市场经济中，政府不应该是参与人，不应该是一个球员，而应该是个裁判和规则制定者。

说政府不应该是参与人，不应该是一个球员，这没有错。但说政府是市场经济中的裁判和规则制定者就过高地估计了政府的作用。我今天发言的主题就是要破除这个观点。

首先，说市场经济下，政府就是裁判，就是规则制定者，不符合西方市场经济的现实情况。现实中，市场经济的秩序主要是由“看不见的手”来维持的，多数情况下，竞争中的胜负并不需要政府来判决。

比如我们俩签订了一个合同，难道我们是害怕政府惩罚我们才执行这个合同吗？不是。我之所以愿意执行这个合同，是因为我害怕不执行这个合同，言而无信，以后就没有人愿意与我做生意了。只有在非常情况下，才会求助于政府。我们俩之间签了合同，由政府监督我们来执行，这在市场经济下占得比例非常少。

这里，我特别想提一个新的概念――其实不新了。亚当·斯密讲市场经济是“一只看不见的手”（aninvi sible hand），这时候本身已经排除了政府是一个规则制定者和裁判员，否则，市场经济就不是由一只看不见的手指挥了。

如果我们仔细读一下亚当·斯密的书，我们会发现还有一个意思，市场不只是看不见的手，还有“一只隐形的眼睛”(aninvi sible eye)，这就是“信誉机制”。市场经济只所以能正常运转，主要不是因为有一个政府在监督你作什么，而是因为“信誉机制”这只隐形眼在监视着每个人的行为。

第二，说市场经济下，政府是裁判，是规则制定者，也不符合市场经济发展的历史。人们之间的交易并不是有了政府以后才开始的。

国际贸易就是一个很好的例子。十一世纪的时候，地中海的贸易开始复苏。地中海的贸易就是国际贸易，没有统一的政府，商人说着不同的语言，每个地方都有自己法律，并且不同的法律常常相互冲突，怎么发展起贸易的？就是靠商人自己，而不是靠政府发展起来的。

商人们有一个自己的法律系统（law merchant），维持交易的秩序。这个法律系统并没有政府法律的强制权，但得到普遍的承认。如果一个商人不接受这个法庭的判决，就会受到所有其他商人的联合抵制，将失去未来的商业机会。

这个由商人自己运行的商法制度至今仍然是国际间商业仲裁的基本框架。我们并没有世界级的中央政府为国际间的交易制定规则、充当裁判，但国际贸易是过去半个多世纪增长最快的。

根据Benson（1989）的研究，现代商法在很大程度上是由商人们自己创造的，是自发形成的，尽管政府一直在努力接手这项工作。即使在法律最发达的美国，大部分商业纠纷也不是由法院裁决的，而是由私人仲裁机构裁决的。比如在50年代，美国75%的商业纠纷是由非政府的仲裁机构解决的，并且自那时以来，这个比例一直在上升。

因此，无论从历史上看还是从现实上看，都不能理解为市场经济下只有政府是一个法官，是一个规则制定者。当然，有些规则需要政府制定，有些纠纷需要政府裁决，但市场经济的主要规则的制定者不是政府，而是商人自己。

第三，如果政府是一个规则制定者，将会带来一系列的问题。我提出以下三个命题：

第一个命题：哪一个国家，哪一个地方，政府在处理企业问题上花得精力越多，企业在处理与政府关系上花得精力越多，这个国家就越落后。

外企来中国以后，他们多少精力花在跟政府打交道上？我们的政府官员很自豪，说我成天关心引进外资，老在接见外国投资者、大老板。我们在电视上几乎每天都看到这样的镜头，这是非常不正常的。我们去美国办企业，需要见总统、州长、市长吗？不需要。深圳康佳集团老总自豪地说他已经半年没进市政府的大门了，这是好事啊，十年不进才好呢。

本来公关在国外是与媒体的关系，在中国变成了与政府的关系。任何进入中国的大企业，都要有一个与政府的关系部。现在已经形成了一个很大的产业，就是专门安排外国投资者见中国政府官员的产业，有很多是外国人办的，也有中国人办的，生意很好，收费很高。这个问题值得我们很好地深思。政府不要说我花了多少时间在企业上面，这是落后的表现。

出现这种状况到原因是我们的审批制度，干什么都要由政府有关部门审批。我认为必须废除办企业的审批制。现在讲西部开发，西部有没有优势，关键是制度有没有优势，一定要废除审批制。

有一个例子，一个朋友分别在美国、香港和深圳注册了一个公司，在美国注册花了十几分钟，在香港花了半天，在深圳花了两周多。我想在北京至少要两个月，在西安可能要四个月。看看我们国家，企业界的人士多少精力浪费在这里？这是一个非常严重的问题。必须废除办企业的审批制。办企业是个人的权利，不是国家的权利，不是国家有权垄断的东西。所以必须明确这一点。

在西方，立法的精神，政府管理的精神是首先假定你是好人，允许你自由地创业，如果你干了坏事，再处罚你。我们是首先假定你是坏人，先给把你管住，你要证明自己是好人我才给你创业的机会。这就是审批制。

有人会说，现在有这么多骗子，如果不审批不是骗子更多吗？我想提出的问题是：为什么中国是全世界审批最严的国家，也是唯一的在所有的行业实行审批制的国家，而也全世界骗子最多的国家？

这就是我的第二个命题：政府管得越多，市场中的骗子越多。

我们国家为什么骗子这么多？就因为政府管得多。在市场经济下，靠信誉机制。所谓信誉，就是牺牲今天的利益以换取明天更多的利益。我今天不骗你，因为骗了你以后，明天就没有做生意的机会了。就像老百姓借钱一样，好借好还，再借不难。我只有还你了，我才能再借。

要使人们有积极性建立信誉，人们要对未来有一个稳定的预期。一个社会，人们对未来的预期越稳定，这个社会的人们就越讲信誉。政府管得越多，政府的政策越变化无常。人们对未来的预期就越不稳定，就越可能去干一锤子买卖。

比如说，我今天办这个企业，可能明天政府就说违法了，让我搬走了，我干吗不干一锤子买卖？这就形成了骗子。国有企业的骗子不讲了，为什么私营企业也要骗？就是政府部门创造了太多的不确定性，政府随意进行干涉，导致人们对未来没有信心。

我们的政府部门有一个很大的问题，就是每一个政府部门几乎有不受限制的制定法律的权利。这个制定法律可能叫政策，但是所有的政策都有法律的效力。所有的政策制定的时候，有关部门都说是“为了维护国家的利益”，“为了维护市场秩序”，但仔细分析一下，90％都是为了增加该政府部门的权利，而不是为了国家的利益。

我们在北京感受很深，北京汽车收什么停车场占地费，外经贸委，信息产业部争夺对信息产业的管制权等等，都是这样的问题。

第二个问题，这些规则模糊度太大。你要管那么多事情，肯定说不清楚，所以就要模糊。或者是政府官员有意制定得模糊，原因很简单，政策越模糊，官员的权利越大，因为解释权在他。因为你们都搞不清楚，政府部门再成立各种的咨询公司向提供你们收费服务。你嫌麻烦吗？我对门有一个咨询公司，交几百块都办清楚了。所以，政府自己为自己创造寻租的机会，这个问题也必须解决。必须废除政府具体部门的立法权，立法权应统一收归于人大，政府部门只有执行权，没有立法权。

第三个命题，如果政府作为裁判，最可能不讲信誉的。

我们应该好好研究英国光荣革命以后的作法和经验。光荣革命把一个不受限制的政府，变成一个受限制的政府。之后，英国政府发行债务的能力增长了几十倍，打败了法国。原因是，原来政府权利不受限制，老百姓不相信你，不会给你借钱；变成了受限制的，老百姓相信你说话算数，反倒信誉提高了。

国有企业的问题也同样。政府职能不转变，国有企业的问题不可能解决。另一方面，国有企业的问题不解决，政府的职能不可能转变。为什么？因为国有企业一办，政府就自觉不自觉地由一个裁判变成一个了球员。

现在我们的大部分法律，是针对国有企业制定的，如《公司法》规定无形资产占的股权不能超过20％，世界上哪有这个道理？政府考虑的是国有企业，担心国有企业资产流失。政府完全是从国有企业的角度制定各种规则，然后把这些规则套用到整个社会。

我最近在谈一个观点，政府官员应该学什么？其实很简单，政府官员应该人手一册《国富论》，二百多年前亚当斯密写的，默读三个月，比学任何东西都有效。为什么？《国富论》就是针对当时英国政府对经济的干预写的。我们很多的所谓的审批制跟英国那时候差不多。