特朗普签署法案，美国资本重入非洲抗衡中国

面对中国“灵活”的战略投资与援助，美国坐不住了。

中美新一轮竞逐地缘影响力的目的地，在非洲大陆。而这次，美国带来了更灵活的金融工具。

10月5日，总统特朗普低调签署《更好利用发展投资法案》（简称BUILD法案），正式成为法律。为了“更好利用发展投资”，美国新成立美国国际发展金融公司（简称IDFC)，以替代此前运行近半世纪但饱受非议的海外私人投资公司（简称OPIC），为美国私营部门在低收入国家的投资提供贷款、贷款担保和保险，机构预算翻倍至破天荒的600亿美元。

当地时间2018年8月28日，美国华盛顿，特朗普向记者“扔红牌”。来源：视觉中国

该法案试图通过撬动更多的私人资本进入低收入国家，最终达到以私人投资，代替美国联邦对外援助支出的目的。国会预算办公室(CBO)估计，新法案将在十年内，减少2000万美元的联邦支出，为美国纳税人省钱。

2017年12月，特朗普政府在其首份国家安全战略报告中，首次将中国描述为“战略竞争对手”，并称美国已进入竞争的新时代。

在这样的背景下，BUILD法案被广泛解读为在中国崛起的背景下，美国为维护自己的全球商业外交版图的应对举措。法案起草人和推动者、共和党参议员康斯（Chris Coons），和OPIC总裁兼首席执行官沃什本（Ray Washburne），8月曾在CNBC上共同发表评论文章称，OPIC作为美国政府领先的发展融资机构，“没能力”与中国竞争，IDFC则将改变美国政府“支离破碎且过时”的对外投资政策，使美国能够与中国在非洲“公平竞争”。沃什本预计将出任新机构的负责人，商人及共和党政治筹款人出身的他，多次直言批评中国的海外模式。

OPIC总裁兼首席执行官沃什本 来源：推特

而正是因为其对抗中国的“包装”，BUILD法案以93比6的绝对多数，成为近期参众两院分裂的政治议程下为数不多达成两党共识的议案。虽目前未就投资领域作出具体规定，但法案要求投资的项目，必须反映美国“战略利益”，且遵循较高的社会及环境标准，IDFC还将受国会监督并需要定期公布报告。

其最关键的变化是赋予新机构进行少数股权投资的权力，这是OPIC此前严格禁止的。使用这种更灵活的发展金融工具，将使IDFC成为颇具竞争力的交易撮合方。它还可以使用当地货币进行交易和贷款，从而帮助投资者规避外汇风险。

IDFC将整合和承担此前美国海外私人投资公司(OPIC)、美国国际开发署(USAID)的发展信贷管理局(Development Credit Authority)和USAID的企业基金(Enterprise Funds)等项目的发展融资活动。其开展业务的目标地区为世界银行定义的中低收入国家，此前OPIC将约28%的投资组合投入非洲市场，分析人士认为新机构也将再向非洲投入相近比例，或许更多。

大体来说，IDFC支持私营部门海外投资的机制为两种，一是向美资控股的企业实体（美国法人持股比例大于50%的公司）发放贷款和股票产品，二是为这些企业提供包括政治风险在内的保险。IDFC不会将资金交给外国政府，这是其有别于中国模式的显著特点。

中美在非洲的发展融资对比 来源：世界说

另外，据非洲投资专家、非洲专家网络（AXN）联合创始人Aubrey Hruby归纳，IDFC支持的项目主要遵循三个原则：增益/补充性（鼓励私营部门不愿自愿进入的领域）、催化性（可激励更多资金进入）、反映美国战略利益。例如，若有一家美国公司投资持有一个乌干达风力发电厂项目51%股权，该公司便可以向IDFC提交贷款申请以扩建项目。

长期追踪中国对外援助资金的美国数据库AidData机构执行总监Bradley Parks对世界说表示，美国和中国在严格的官方发展援助（ODA）定义支出上并非竞争对手，相比美国2017年ODA净额346亿美元，中国每年援助支出只有约54亿美元。 但在发展融资层面，“现在中国政府融资与美国政府处于势均力敌的状态，这是事实。总体来看两者有相似之处，但资金的具体构成很不一样。”

美国副总统迈克·彭斯 来源：视觉中国

在特朗普签署BUILD法案前一天，副总统彭斯（Mike Pence）在华盛顿智库哈德逊研究所发表的对华“檄文”演讲中，就明确提及要用发展金融工具与中国竞争，“我们将给其他国家一个公正、透明的选择，以取代中国的'债务陷阱外交' 。”

而美国这样做的原因恰恰是因为其在海外正逐渐失去相关性（relevance）和竞争优势。Parks向世界说解释，美国政府此前并没有在海外大力进行出口信贷或股权投资，其中一个原因为经合组织成员国曾达成“君子协定”，规定西方出口信贷提供方应以市场利率为基础，以避免各国为了出口竞争优势，在优惠利率上进行“逐底竞争（race to the bottom）”。

而后来入场的中国不参与君子协定，没有相应限制。中国在海外项目上的“混合金融”模式，表现在于一桩商业交易中掺入补贴，即在发放基于市场利率的出口信贷的同时也进行补贴。例如蒙内铁路项目背后就有两套融资支持机制，一是优惠贷款，一是基于商业条款的出口信贷。

当地时间2017年5月30日，由中国路桥承建的蒙内铁路正式竣工通车。 来源：视觉中国

Parks解释，中国的混合融资范式看似更“灵活”和占据竞争优势，这让经合组织成员国怀疑协约是否有继续坚持的必要。美国就是观察到中国积极利用出口信贷，从而极大促进了中国企业在海外的发展，因此决定更新其海外商业外交的金融“工具箱”。

Parks认为，“美国政府内部越来越一致认为，需要采取更多措施来帮助美国企业保持在海外的竞争力，但华盛顿的政策制定者觉得美国没有合适的工具箱。BUILD法案反映了在海外市场拥有更多样化的经济参与工具的愿望。所以现在随着这项立法的通过，美国政府在进行股权投资等事情上有了更大的灵活性。”

但有观察人士认为，美国的商业外交模式与中国完全不同，IDFC可为更加多样化的项目提供资金，而非像中国把重点放在政府间主导的基础设施项目上，因此，两者更像有益补充而非竞争对手。但BUILD法案将投资于有助于支持民主制度的项目，并与盟友或志趣相投（like-minded）的机构合作，例如英国CDC Group等欧洲发展融资机构。由于融资模式上的根本差异，IDFC基本不可能和中国方面合作。

当地时间2018年8月22日，刚果（金）北基伍省爆发埃博拉疫情。来源：视觉中国

在特朗普政府“美国优先”的对外政策议程下，非洲议题曾备受冷落，但立法机构并未接受特朗普的相关政策导向。2017年2月，特朗普上任后旋即宣布削减美国对外援助30%，但至今参众两院未予通过。而BUILD法案在两院罕见的一路绿灯待遇是因为被贴上与中国竞争的宏观概念，这不禁让人质疑该法案是当下所谓对抗中国的短期举措。

“这可能是一个短期的回应，但有一个关键的警告，即在美国的政治体系中，两党合作的程度决定了一些议程能否继续下去。”Parks对世界说表示，当两党形成共识时，推进这些议程的机构就会更稳固（locked in），BUILD法案的未来包括资金落地情况，取决于民主党的立场。

Aubery表示，相比中国的政府主导模式，IDFC作为带优惠特许性质的商业机构，其工作模式会更慢、更分散及更自下而上。至于IDFC能否在财政上获得自主性并长期运作，而非仅仅依靠短期的“政治风向”，这很大程度上取决于其能否真正帮助美国私营部门成功扎根商业投资环境不佳、存在市场失灵的中低收入国家市场，并在未来获得可持续的盈利。

但美国的再次入场及发展融资渠道和模式的多样化，对非洲国家来说无疑是利好消息。