福特省长要合并地方政府打的什么主意？

日前安省市务及房屋厅长克拉克（Steve Clark）宣布，省府计划于今年初检讨八个区域及其辖下八十二个市府的架构，并集中探讨管治、决策及服务提供等三方面可改善之处，以期更适当运用公款，使居民和商户更易获取市府的服务。此计划虽得到数位市长的支持，但笔者却质疑其成效和省府的真正目的。

概念含糊、偏重效率

一般而言，“管治”（governance）是指一个公共机构如何推行公共事务和管理公共资源，其范畴包括职权的介定、决策的过程及施政的问责三方面。换言之，这概念旨在决定谁拥有决策的职权、谁执行决策、如何推行决策及如何听取受众的回响（注一）。

优良的“管治”应包含八大要素：高度参与性、意见一致、问责性强、高透明度、反应敏锐、高度效益与效率、平等与包融及遵守法徫律的规则；此外，一所拥有优良“管治”的机构应尽量保持廉洁、听取弱势社羣的诉求、及按现时与未来的社会需求来施政（注二）。

反观上述公布的消息，安省市务及房屋厅长对“管治”概念的理解混淆不清，其检讨计划只着重改善现行制度的成本效率，对其他优良“管治”应有的条件只字不提，使人怀疑省府会否全面探讨现行地方政府的“管治”来提升市府服务的质素；而且，安省地方政府覆蓋地域广寛，各区性质差异很大，不足半年的咨询工作难以深入了解各区居民和有关人士所关注的地方。

削支为名、合并为实

从近期省府宣布的政策和福特省长的言行看来，省长极可能重操前届夏理斯政府的故技，利用检讨计划的结果，藉削支之名来精简地方政府架构，进而达成合并部分城市的既定目的。

其实，削减开支不一定可以增强提供市务的效率（efficiency），而增强效率亦未必能提升效益（effectiveness）。开支、效率及效益是服务提供的三大互连要项，在提供服务时，会因服务的性质和不同的运作而产生八种不同的结果：（一）减开支、增效率、增效益；（二）减开支、增效率、降效益；（三）减开支、降效率、增效益；（四）减开支、降效率、降效益；（五）增开支、增效率、增效益；（六）增开支、增效率、降效益；（七）增开支、降效率、增效益；（八）增开支、降效率、降效益。因此，省府改善地方政府的“管治”不应单从节省开支着手，还须考虑其他要素。

精简架构也不是优化“管治”的唯一或最好的方法。因为精简架构或可节省开支，但架构过份单薄会加重各部门的工作量而影响决策的推行，形成减开支、降效益甚致降效率的现象，因而可能间接增加社会成本，损害居民的福祉。

若省府有意从精简架构来优化地方政府的“管治”，应考虑优良管治的要素如何配合各地区和市镇的人口结构、民情及地理环境等客观因素，制定一个最能有效提供市府服务的架构，并设订最适宜的管理幅度（span of management），促进部门间的沟通、行事的效率及工作的协调，可会事半功倍。

附注

（一） 有关“管治”的定义和解释，可参阅Institute of Governance, “What is Governance,” https://iog.ca/what-is-governance/; Wikipedia, “Good Governance,” https://en.m.wikipedia.org/wiki/Good_governance。

（二） 有关优良“管治”的讨论，可参阅United Nations, Economic Commission for Asia and the Pacific, “What is good governance,” https://www.unescap.org/sites/default/files/good-governnance.pdf。