从川普解密对台文件看美国对台政策的延续

川普政府任内解密的第一份对台文件，系由国安顾问博尔顿（John Bolton）2019年8月30日于卸任前所为。（合成照片／解密文件／汤森路透）

林柏州评论文章：在历经超过40年的交往合作，美国希望促进中国在经济、社会与政治的开放，使其成为具有建设性及负责任的国家，这项政策期望已随著习近平对内紧缩管制、对外输出影响力而落空。近期川普两任国安顾问陆续解密对台政策文件，让外界得以窥见美国对台政策的思维，同时也让人好奇，拜登新政府的中国及对台政策延续性？

美国强化对台军售系由于中国违背和平解决两岸分歧的承诺

川普政府任内解密的第一份对台文件，系由国安顾问博尔顿（John Bolton）2019年8月30日于卸任前所为，由总统里根（Ronald Reagan）在1982年8月17日当天发给国务卿舒兹（George Shultz）、国防部长温柏格（Caspar Weinberger）的《备忘录》，主要在论述美国于《八一七公报》同意减少对台军售的条件，即台海和平状况及中国寻求和平解决台湾议题的“大政方针”（fundamental policy）能否延续。所谓大政方针指人大委员长叶剑英1979年1月1日发布“告台湾同胞书”及1981年9月30日发布“叶九条”。

接任国安顾问的欧布莱恩（Robert C. O’Brien）在2020年7月16日解密两则国务院电报，一是由国务院政治次卿伊格伯格（Lawrence Eagleburger，1992-1993年担任国务卿）在1982年7月10日发送美国在台协会台北办事处处长李洁明（James Lilley）有关对台军售的电报，内容阐述美国降低对台军售的前提是中国寻求和平解决台湾议题，并称“倘若中国在行动上对台有任何重大改变，采取更为敌对立场，美中在对台军售所达成的理解将自动失效”，并训令李洁明向台湾政府传达，“美中正努力达成协议（指《八一七公报》），同时也会把台湾利益牢记在心”，并向台湾保证军售会持续。另一则解密电报则是，国务卿舒兹于8月17日训令李洁明对台阐明六项保证。这两份均由国务院亚太局拟定，反映美对台政策思维。

对于川普政府加强对台军售，现任国务院亚太助卿史达伟（David Stilwell）2020年8月演讲特别引述以上三项文件强调，“我们不再奢望北京履行和平解决两岸分歧的承诺，美国将坚定不移地维护《台湾关系法》，履行‘六项保证’”，除指责中国违背承诺，也颇有继承里根政府所制订的对台政策之意涵。

向区域友盟国家传达任期内坚定履行印太承诺

欧布莱恩在2021年1月5日解密的《美国印太战略框架》（United States Strategic Framework for the Indo-Pacific），则是川普在2018年1月核定，以提供落实2017年《国安战略》之整体指导，文件不但矢言将美日澳印“四方安全对话”（QUAD）创建成为印太战略的主要枢纽（principal hubs），协助台湾能够建构有效的不对称国防战略与能力，更重要地是，表明为吓阻中国对美国及其盟国、伙伴动武应采取的战略手段：

第一、美国应拒止中国在第一岛链内的海空优势；

第二、保卫第一岛链国家，包括台湾；第三，主导第一岛链以外的所有作战领域。

由于率先披露消息的是澳洲公营媒体（Australian Broadcasting Corporation, ABC），且澳洲是少数遭受中国经济报复的西方国家，其透露的意义具有象征性。事实上，澳洲国防部发布最新的《2020年国防战略更新》（2020 Defence Strategic Update）一改《2016年国防白皮书》（2016 Defence White Paper）对中国行为的隐晦关切，坦率指出澳洲关注“中国积极在印太地区寻求更大影响力、建立军事基地，将破坏印太及近迫地区稳定”，并将对澳军进行兵力整建。

随著川普政府下台，美国传统军事盟友开始呼吁美国下届政府应提出相应的对中战略。日本防卫副大臣中山泰秀在2020年12月罕见公开呼吁拜登明确提出对台政策，以利日方准备。加拿大参谋总长范斯（Jonathan Vance）2021年1月也疾呼，“面对美国管理大国竞争的不确定性，西方国家领导人必须发展大战略，以应对中国扩张主义，同时也须制订计划，确保北京了解到对台动武的可能后果”。上述发言均凸显其对美印太战略能否延续的忧心。

解密文件将成为历任政府对台政策延续的参考

川普任内国安人事更迭频繁，但在落实印太战略的方向上并无转变，拜登较强调友盟国家合作以维持美国霸权地位，应会在美中战略竞争的格局下寻求更多合作的空间。再者，美国近期也进行政府组织调整。川普将国防部亚太安全事务助理部长更名印太安全事务助理部长，并于其辖下“阿富汗、巴基斯坦及中亚”、“印度、东协、澳纽及太平洋”、“日韩蒙台港”等3名副助理部长，再增设1名专管中国事务的副助理部长；美军太平洋司令部更名印太司令部；司法部也于2018年11月创设一个跨部会编组“中国倡议”（China Initiative），负责调查与起诉中国经济侵略案件。拜登则将国安会亚洲事务资深主任，分拆为东亚曁大洋洲事务、南亚事务、中国事务3位资深主任，并由新设印太事务协调长（Coordinator for the Indo-Pacific）坎博（Kurt Campbell）统筹， 除突显中国的重要性，也试图强化印太战略的顶层谋划及协调工作。

观察川普政府卸任前夕释放多份战略文件，除向友盟国家声明任期内均忠实履行印太承诺，也对拜登形成路线继承的压力，未来区域友盟势必也会以此做为检视新政府对中政策的参考基准。

※作者为国防安全研究院中共政军与作战概念所助理研究员。

（本评析内容及建议，属作者意见）