中国外交部温和反制 中央枪口对准了谁？

本文综编自联合早报、香港01、星岛日报，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。

香港反修例风波触动北京制订《香港国安法》，英国遂为俗称“BNO”的“英国国民（海外）护照”持有人扩充原本承认不会赋予的“居英权”，推出将于1月31日开放申请的“5+1”入籍方案，结果引发中国强烈反对，宣布由当日起不再承认BNO作为旅行证件和身份证明。不少人都问，是次反制将对持有BNO港人造成什么实质影响？他们会否因而丧失“中国公民”或“香港居民”身份？中国外交部的决定又是否与《基本法》附件三相抵触？不过，其实大家更应该问的是，中央之举针对的是香港，还是英国？

中国为何不再承认BNO作为法定证件？

据《香港01》报道，中国外交部发言人赵立坚29日在外交部例行记者会上宣布，由1月31日起（“5+1”方案开放申请首天），中方不再承认BNO护照作为旅行证件和身份证明，并保留采取进一步措施的权利。他解释，事源英方罔顾香港早已回归中国24年的事实，漠视中方严正立场，公然违背昔日承诺，执意炮制出台所谓量身定制、容许BNO身份的香港居民赴英居留和入籍政策，试图把大批港人变成二等公民，实质已经彻底原本中英谅解的BNO性质。

什么是“BNO性质”？全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙曾向《香港01》解释，基于《中英联合声明》及相关谈判，BNO的法律本质是“港英殖民遗产”，既是英国与香港居民之间残留的一种身份联系，也是中英双方确认的一种妥协性安排——即中方承认BNO是合法旅行证件，但不承认其领事保护资格，而英方承诺不将BNO升级，也不会令其成为符合居英资格的公民护照。简言之，中英协定之下，BNO仅是旅行证件，而不涉及任何与入籍、投票、长期居留等等公民资格，但当英国推出“5+1”方案为BNO扩权，并透过修订当地《国籍法》将BNO纳入“公民护照”序列，明显改变了BNO本身的公民权利和法律性质，也就违反了英方昔日“不赋予在联合王国的居留权”的承诺。

港府4招反制BNO措施
不过要注意的是，除了中国内地，港府也推出反制措施。

中国不再承认BNO意味着什么

那么，当中国不再承认BNO作为旅行证件和身份证明，这到底意味着什么？当中主要涉及三大关键问题。

问题一：对持有BNO港人造成什么实质影响？

观乎是次反制措施，可谓相当“温和”，因为仅仅是不承认BNO作为旅游证件和身份证明而已，这对同时持有“特区护照”和BNO的港人所能造成的影响相当有限——既没有“取消中国公民身份”，也没有“禠夺香港居民资格”，而最实质的影响，根据特区政府因应外交部的公告，就是不能再以BNO出入香港，也无法以BNO证件购买中国境内和港澳特区的所有航空公司的机票，但他们仍然可持“香港永久性居民”身分证进出，也可藉“特区护照”购买机票。不过，值得一提的是，中国友好国家可能应外交部要求支援反制，减低BNO流动性和认受性。

另据《星岛日报》报道，香港行政会议成员叶刘淑仪表示，北京和特区政府作出的反制措施，只是象征式姿态，港人仍然可以用特区护照和香港身份证出入境。她批评英方的做法不合理，并违反中英联合声明，又指当年英国政府发表的白皮书，表明英国对香港的责任只是至到1997年6月30。

叶刘淑仪指，英国正式开放BNO签证申请，移居英国的港人在当地居住不少于180日，并符合一定条件，才可以申请入籍，届时有可能丧失在本港参选或投票的权利。她又说，如果英国再有行动，或者最终有大批港人移居当地，当局才要考虑进一步应对。

问题二：反制行动有否抵触《基本法》附件三？

中国外交部宣布自1月31日不再承诺BNO作为法定证件的举措，虽然对持有BNO港人造成的影响有限，但也引发对于有关行动是否违反《基本法》附件三的疑虑。

《中国人民共和国国籍法》早已被纳入《基本法》附件三当中，而全国人大常委会更曾于1996年就其日后在港实施进行解释，当中重申所有具有中国血统的香港居民，不论是否持有“英国属土公民护照”或“英国国民（海外）护照”（即BNO），都是“中国公民”，也可继续使用英国签发的旅行证件前往其他地区，惟不能在中国（包括香港和澳门）地区享有领事保护。问题是，外交部今日之宣告，明显有别于当年人大常委对《国籍法》在港实施的解释，那么——这是否意味外交部的决定凌驾了人大常委的解释？

有关问题待外交部进一步公布执行细节就能释疑，而其中一个可行方案是，外交部采取政治及行政手段而非法律手段，借此令相关机构配合反制，例如要求所有航空公司不再接受透过BNO购买机票，又如特区政府发出的公告，正正就是“自觉响应”外交部而采取的措施。只是，它可能引起司法覆核，而最终可能需要人大常委进行“二次释法”，即对早于1996年通过的《关于〈中国国籍法〉在香港特区实施的几个问题的解释》再次进行解释，从而不再承认BNO作为旅游证件；而当人大常委透过释法提供清晰宪制依据，特区政府就须修订本地法律再加以执行。

问题三：中央针对的是香港，还是英国？

外交部的反制措施公布后，香港社会反应两极——对于有意透过“5+1”方案入籍英国的港人而言，可谓“松一口气”，因为他们的“香港居民”和“中国公民”身份现阶段仍以得以保留；但对于那些认为持有两本护照等同“食两家茶礼”、极力希望中央彻底贯彻“单一国籍”原则的人士而言，可能认为反制力度欠奉。不过，无论中央此举是“相当温和”还是“力度欠奉”，大家首先应该问的是，中央的反制行动，针对的是香港，还是英国？

细思之下便会明白，中央枪口对准的是英国，因为英方擅自改变BNO的法定性质，令原本简简单单的“旅游证件”升级成为“归化条件”，可能导致“移民”之门大开，一则损害香港人心稳定和资产安全，二则破坏香港居民原有的身份制度和合法基础。因此，中方也只好“以其人之道还治其人之身”，不再承认BNO的法定性质。至于持有BNO的香港人，可以说是“躺着也中枪”，因为中央根本不以港人作为打击对象，只是不再如昔日般“体谅”。事实上，尽管内地的确有不少学者向中央建言应该强力反制BNO以切断港人对英殖身份的幻想，但对于那些一心准备移民英国的香港人们，中央根本不会刻意阻止，因为这是个人自由。

不过，这是否代表持有多本护照人士从此可以“安枕无忧”？恐怕未然。

“香港居民”身份混乱未解

因为港人的身份制度争议仍然未解，假如香港将有30万人透过“5+1”方案入籍英国，香港就多了30万人享有“双重国籍”，而外交部只是不承认BNO作为法定证件，并没有不承认英国公民的法定护照，而根据《国籍法》在港实施的解释，他们仍然可持有关护照前往其他地区，只是不能在中国任何地区享有领事保护。

那么，“香港居民”的身份争议或会越演越烈——这些已经入籍他国甚至长居海外人士，还应否被视为能够享有最多政治权利和民生福利的“香港永久性居民”？而当有关权利和福利原则上只应该是“公民权利”，这些对“中国香港”未必完全效忠的海外公民，又应否享有以“中国公民”为前提的各种权利？

归根究底，还是因为《基本法》当中从来没有真正意义的“公民概念”，而是以“香港居民”作为“基本权利”的主体，当中又以“香港永久性居民”作为“政治权利”的前提，却同时要求“香港居民”旅行与国家相对的“公民义务”和“政治道德”。看来，真的是时候修正现行“居民本位”的身份制度，改以“公民为本”，从而建构一套专属于“中国香港特区”的“公民—永久居民—非永久居民”身份制度，好好厘清国家和特区应该赋予我们怎样的公民权利，而我们又该如何回应国家和特区的公民义务。

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