中共新一号工程不同以往 农村现代化要动真金

2021年2月21日，今年中共中央“第一号文件”《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（简称《意见》）发布。与往年聚焦农民、农村、农业的“三农问题”的中共“一号文件”不同，这次《意见》的出台意味着占中国近一半人口、80%国土的中国农村经济将发生重大转变。中国政府要动真格的了。

中国政府这次不仅要接续2020年被新冠肺炎（COVID-19）疫情打断的农村改革、土地改革，还要在完成农村全面“脱贫”任务之后，实现乡村振兴和共同富裕，最终实现中国农业、农村现代化与城乡协同发展。更关键的，这并不是什么中国政府的远景畅想和政治承诺，而是已经成为从资金到土地，从组织到项目的一个实实在在的行动。

按照《意见》要求，在2025年，中国农业农村现代化将取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化初步实现，城乡基本公共服务均等化水平明显提高。首先，为了实现中国农业、农村现代化这个目标，目前中国政府已经对自身财政分配结构进行了调整，并通过农村土地改革为农村现代化建设提供了可靠的资金保障。

简而言之，与往年的“一号文件”不同，这次的文件是带着“钱”来的。

按照此前中共对“十四五”规划的建议，中国政府将强化工业对农业的反哺、强化城市对农村的带动。“十四五”期间，中国中央政府财政将继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜，逐步完善粮食主产区利益补偿机制。

与此同时，2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。中国政府规定，到“十四五”期末（2025年），以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。这相当于对农业和农村经济每年增加近1,600亿元人民币的投入。

此外，为了从根本上释放农村活力和土地财富，此次《意见》基本上接续了此前被新冠肺炎疫情打断的土地改革和农村集体产权制度改革的思路。《意见》要求，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度；规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。

事实上，中国在2020年1月就已经开始实施了新修改的《土地管理法》和《城市房地产管理法》，为整个土地改革和“农地入市”开启了绿灯，只不过整个改革进程因疫情的暴发而延后。2021年，中国政府显然希望能够快速接续之前的改革任务。按照新的法律，农村土地转为城市工业用地，不仅仅有政府征收拍卖一条途径。农村集体将成为供应土地的新主体。在符合规划的前提下，农村集体在三分之二村民同意基础上，可以自行出租、出让农村集体经营性建设用地，并可以转让、赠予、抵押使用权，其将与国有土地同地同权、同权同价。

这意味着中国政府放松了对于土地资源的垄断，城市对于农村土地的掠夺式开发模式也将转变。根据之前从2014年到2018年的中国农村土地改革试点经验来看，随着农村集约化居住，大约有1/3的农村宅基地、农村集体非农用地将被释放，并转化为工业用地重新估价。按照中国自然资源部相关测算，仅此一项，未来20年，中国全国新增工业用地价值就将高达9万亿元至17万亿元人民币。

可以说有了城市资金支持和土地改革的加入之后，中国农业的发展、农村的现代化建设再也不是“无根之木”和“泛泛空谈”。

其后在《意见》中，中国政府进一步对使用和运营这些资金的单位和组织形式也给出了方案。按照《意见》，2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。

中国政府很清楚，改革开放前那样忽视农民个体选择和利益的强行“集体化”也难以调动农民积极性、难以实现民主监督管理。但是原有的一家一户的小农经济并不能直接发展为现代化的农村，也无法发展农业现代化。农民不组织起来，不能形成合格的市场竞争主体，再多的投入和土地都将被城市资本所侵蚀，最终农业现代化只能演变成一场现代化的土地兼并。

因此，中国政府在《意见》中一再强调了推进农民合作社质量提升，加大对运行规范的农民合作社扶持力度的要求。中国农村的现代化建设将以农村集体经济股份制改革为基础，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业的有机衔接。

在中国农村将形成以村、乡镇，甚至有条件的地区会出现以地市一级行政区划为范畴的集体经济组织。他们不仅是行政单位，还是中国新的经济单位和实体法人。这些新的市场主体将与现代化的城市金融服务体系、信息体系、物流体系，以及资本市场进行对接，进而形成城乡融合的发展机制，推动城乡要素的平等交换机制，增强农业农村的发展活力。

尤其是金融体系的建设方面，农村金融服务将成为未来5年的发展重点。《意见》中要求，将支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。运用支农支小再贷款、再贴现等政策工具，实施最优惠的存款准备金率，加大对机构法人在县域、业务在县域的金融机构的支持力度，推动农村金融机构回归本源。并且，中国政府将支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系。

最后，在“给钱、给地、建组织、建体系”之后，真正的基建“大餐”和农业投资项目开始正式登场。正所谓“要想富先修路”，只有有了交通、电力、宽带网络、给排水系统、垃圾处理、医疗卫生保障、教育文化保障等现代化的基础设施和服务基础，真正的现代化产业才能在农村落地，农业的现代化生产和加工产业才能发展，农村的环境才能得到保护，最后更多的人口才能留在农村，从贫穷走向共同富裕。

对此，中国政府的基建“菜单”和农业现代化的项目“菜单”，都已经十分明确。《意见》要求：

其一，中国将提升粮食和重要农产品供给保障能力。坚决守住18亿亩耕地红线。推进农业绿色发展。中国要打好种业翻身仗。对育种基础性研究以及重点育种项目给予长期稳定支持。支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，加快建设南繁硅谷，加强制种基地和良种繁育体系建设。

其二，中国将强化现代农业科技和物质装备支撑。实施大中型灌区续建配套和现代化改造；打造国家热带农业科学中心；提高农机装备自主研制能力，支持高端智能、丘陵山区农机装备研发制造，加大购置补贴力度，开展农机作业补贴。

其三，中国构建现代乡村产业体系。立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设优势特色产业集群。推进公益性农产品市场和农产品流通骨干网络建设。开发休闲农业和乡村旅游精品线路，完善配套设施。推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设，到2025年创建500个左右示范区，形成梯次推进农业现代化的格局。

其四，完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。到2025年农村自来水普及率达到88%。推进燃气下乡，支持建设安全可靠的乡村储气罐站和微管网供气系统。实施数字乡村建设发展工程，推动农村千兆光网、5G移动通信、移动物联网与城市同步规划建设。发展智慧农业，建立农业农村大数据体系，推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合。加强村级客运站点、文化体育、公共照明等服务设施建设。

其五，中国将全面促进农村消费。中国加快完善县乡村三级农村物流体系，改造提升农村寄递物流基础设施，深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费有效对接。中国还将加快实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程，推进田头小型仓储保鲜冷链设施、产地低温直销配送中心、国家骨干冷链物流基地建设。

其六，中国将实施农村人居环境整治提升五年行动。分类有序推进农村厕所革命，统筹农村改厕和污水、黑臭水体治理，因地制宜建设污水处理设施；健全农村生活垃圾收运处置体系，建设一批有机废弃物综合处置利用设施。

其七，中国政府将提升农村基本公共服务水平。在教育、就业培训、医疗、养老和文化休闲等方面逐步提高服务水平，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。

其八，中国政府将加快县域内城乡融合发展。推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地。

可以说，中国政府此次出台的《意见》与以往大而化之的“一号文件”不尽相同。仔细分析《意见》中的这些项目，会发现其大都来自于中国政府的各个部委、行业，甚至是具体省份、企业的申报项目汇总。《意见》所列项目十分具体，并且在“涉及资金、行业企业、考核时效”上带有明确的指向性和可操作性。

例如，对于“南繁硅谷”（中国最大的南方繁育科研育种基地），大中型灌区续建配套和现代化改造，公益性农产品流通骨干网络建设，500个农村一二三产业融合发展示范园建设，农村千兆光网、5G移动通信、移动物联网与城市同步规划建设，三级农村物流体系，改造提升农村寄递物流基础设施，农村人居环境整治提升五年行动，还有3年建成涉农信用信息数据库，建成新型农业经营主体信用体系等工程和项目上，就分别涉及育种、工程基建、物流基地、电商快递、通信基站、农村金融等行业，对于所涉及的企业《意见》就差具体点到名称。

因此，此次《意见》不仅仅是一个中国政府的远景畅想和政治承诺，而是带有一整套保障措施、一系列系统改革任务的完整行动方案和中国农村农业的现代化一篮子解决方案。在扶贫任务完成之后，中国政府将进一步解决中国农村人口实现“共同富裕”的问题，解决中国农业基础薄弱和“城乡二元”结构的难题。中国农村农业现代化的实现，将让中国社会将告别小农经济，迈进一个新文明时代，并且中国走出的这条不同于西方的现代化道路，也将为世界落后地区的发展和农业经济发展提供新的范式。

目前，需要警惕和担心的更多是在整个《意见》实施过程中的风险。

首先，相关资金渠道和政府组织能否落实，如果中国经济受到如“中美贸易战”、“新冠肺炎疫情”这样的较强外部冲击，农村现代化建设的资金将难以保障、项目铺的过大容易出现“烂尾”。

其次，对于农村农业现代化项目推进过程中，容易出现贪大求快、一刀切、形式主义、贪污浪费，以及侵害农民权益的行为。这些情况如何避免？如何形成及时反馈和调整改进的机制？这将是对中国政府的反馈问责机制的考验。

当然，最后一个担心就是关于效果和债务的问题。对于可能出现的产业项目投资亏损，农村集体经济法人的违约风险、金融债务风险将如何处理？这些在执行过程中的具体问题，还需要逐步探索新的行之有效的解决办法。在不损害农民基本利益、不违背商业规则、提高经济运行效率的三者之间寻求平衡。