美中不断交 但可以废除八一七公报

15 评论 加国无忧 51.CA 2020年8月3日 21:45 来源:上报

博尔顿去职前临去秋波,将对中“三个公报”的“但书”解密,随着这份机密备忘录公诸于世,“八一七公报”等于名存实亡。

美国白宫日前依照2019年国防授权法的要求,送交国会一份报告,名为“美国对中华人民共和国的战略方针(United States Strategic Approach to The People' s Republic of China)”,揭露了美国政府对过去中国政策的反省检讨,与未来的策略走向。这份报告开宗明义直指过去美国的接触政策是错误的,当时希望让中国融入国际社会,促使中国走向民主化的方式,今天已证明完全失败。同时美、中关系又因为中国不顾国际社会警告,强硬通过港版国安法,川普总统签署多份针对中国的制裁法案,而更为紧张。在美国社会本来就因严重疫情而逐渐弥漫反中情绪之际,让情势雪上加霜。传统的美、中、台三角关系已出现剧烈变化,台湾有必要仔细研究未来美国对中华人民共和国的战略方针,与这份报告中提及台湾的部份,以争取台湾的最大利益。

美中台三角关系已出现剧烈变化

在这份报告中提及台湾的部份,仍不脱过去美国的一贯立场,强调将遵循美中三个公报与台湾关系法,在美国“自己的一中政策”下,与台湾加强非官方的合作关系。比较不一样的是,其中特别提及了过去雷根总统的一份机密备忘录,指示美国提供给台湾的武器数量与性能,应取决于中华人民共和国对台湾的威胁程度而定,与三个公报中的“八一七公报”内容有明显的差异。所谓的美中三个公报是指建交前的“上海公报”、宣布美中关系正常化的“建交公报”与建交后限制对台军售的“八一七公报”。在这份签署于1982年的“八一七公报”中,当时的美国总统雷根向中国承诺,美国没有长期出售武器给台湾的打算,未来出售给台湾的武器,其数量与性能将不会超过美中建交前,并且会逐年递减,以达到让台湾问题自然解决的目标。

雷根这一份“八一七公报”对台湾国防安全的伤害很大,也引起美、台双边的批评声浪,雷根为了平息美国将遗弃台湾的疑虑,另外提出了对台六大保证。但不为外界所知的是,雷根还发出了一份备忘录给当时的国务卿与国防部长,表示出售给台湾的武器数量与性能,应取决于中国对台湾的威胁程度。换句话说,美国虽然在“八一七公报”中承诺,未来的对台军售将会设限,且逐年递减,但是并没有明确说明设限的程度与递减的规模,这就有了模糊的操作空间。雷根在这份机密备忘录中,为设限的程度与递减的规模设立了前题,那就是中国必需先减少对台湾的军事威胁,美国才会履行“八一七公报”中的承诺。再加上美国的六大保证中,美国承诺台湾不会就对台军售的问题与中国磋商,形成了过去很长一段时间里,美国军售政策的三大原则。

雷根签署的“八一七公报”对台湾国防安全的伤害很大,也引起美、台双边的批评声浪。(图片摘自总统府网站)

“八一七公报”对台湾国防安全伤害很大

三大原则里的“八一七公报”让美国只愿意出售防御性武器给台湾,雷根的秘密备忘录则确立美国会评估中国的威胁程度来决定是否批准对台军售,六大保证的承诺让对台军售问题不会摆上美、中谈判桌。美国愿不愿意批准对台军售,基本上就是以这三大原则来进行考量。如美国过去长期拒绝出售潜舰给台湾,因为这不符合“八一七公报”的精神,即便是后来出售F-16 A/B Block20战机,也锁住了对地攻击能力,协助台湾发展IDF战机时,限制了战机推力与作战半径,使台湾空军只拥有防御能力。但当中国对台湾步步进逼时,美国也会适时通过对台军售案,以表达对台湾的支持。美国也的确如六大保证中所承诺的,不就对台军售与北京磋商,只是美国过去总是将对台军售案长期搁置,等到对美国最有利的时机点才批准,当成筹码来使用。

这样的情况导致美国的对台军售政策看起来摇摆不定,一方面支持台湾,另一方面又限制台湾的军事能力。往好处来说,这是美国的战略模糊政策,既能维持两岸军事力量的均势,也可避免中国武力犯台或台湾单方面躁进,并保留美国介入台海冲突的选择空间。但从坏处来说,这无疑间接助长了中国的野心,也直接弱化了台湾的防御能力。中国向美国施压,让美国暂缓批准对台军售,无论美国是否曾与北京磋商,对台军售案的长期延宕都是不争的事实。形成了美国因为担心中国反弹而暂缓批准对台军售的外在印象,助长了中国认定对美施压有效,未来可以进一步予取予求的想法。另一方面,过去这种对台军售的限制与包里式批准的方式,也影响台湾的长期建军计划,导致两岸军力快速失衡,让中国觉得突破第一岛链只是时间早晚的问题。

美国这两年开始惊觉中国的野心就是要取美国而代之,因此积极重新打造围堵中国的防御网,重新调整对台军售政策,但已经有点缓不济急。一向友台的前白宫国家安全顾问约翰.博尔顿(John Bolton)在离职前,公布了雷根总统的这份机密备忘录,在某种程度上来说,可能是希望打破“八一七公报”的军售限制。因为随着这份机密备忘录公诸于世,“八一七公报”等于名存实亡,中国对台湾的武力威胁与日俱增,美国执行“八一七公报”的前提早已不复存在。甚至在美国白宫这份“美国对中华人民共和国的战略方针”报告中,还强调美国在2019年已经出售高达100亿美元的武器给台湾,藉以证明美国政府已确实执行协助台湾发展防御能力的承诺。只是这可能是杯水车薪之举,因为长期的军力失衡,不是短时间内的几笔军售可以快速弥补的。

废除“八一七公报”是的新武器

在美、中关系急转直下之际,美国朝野都在寻求反制中国最有效的策略,其中众议员外交委员会的共和党首席众议员麦考尔(Michael McCaul)甚至在接受专访时表示,美国制裁中国最严厉的方式就是承认台湾是一个主权国家。当然,以目前的情况来看,美国采取这种核弹级外交手段的机率并不高。只是随着美国国务院宣布,中国外交人员涉及间谍行为,因此要求中国在72小时内关闭中国驻休斯敦总领事馆。中国则宣布关闭美国驻成都总领事馆做为报复,让美、中两国从贸易战快速升级成外交战。在这个全新的战场中,美国需要新的反制方式,一种严重性不会让美、中两国全面断交,又能让中国感受到压力的新武器。或许对美国来说,最好的方式就是废除“八一七公报”,借此警告中国政府,美、中关系的基础并不是完全不能改变的。

在美、中关系急转直下之际,美国朝野都在寻求反制中国最有效的策略。(汤森路透)

其实这并不是什么全新的想法,曾担任美国国防部部长办公室中国事务主任的包士可(Joseph Bosco),就在2018年投书媒体,认为“八一七公报”有很多不合理的地方,严重伤害美国的利益,应该要废除这项公报。包士可当时认为川普上任后,已经退出许多不符合美国利益的组织与条约,美国完全没有道理再继续维持这项外交公报。不过2018年时,美、中关系还没有像今天这么险峻,包士可的看法引来了不少的反对声音。但站在2020年来看,当中国政府视“中英联合声明”如无物,言而无信毁弃一国两制、五十年不变的承诺,强硬通过港版国安法时,美国已经没有继续维持“八一七公报”的任何理由。特别是美国参议院日前通过太平洋威慑倡议,将进一步在西太平洋围堵中国之际,美国继续限制对台军售,严重破坏美国的整体战略。

美国继续留着“八一七公报”,只是让未来每一次对台军售时,让中国有口实指责美国违反美、中三个公报,也让台湾在强化自我防卫能力时受到影响。虽然美国近年来的对台军售案,早就已经突破了“八一七公报”的限制,武器的数量与性能都有十足的进步,但台湾在要求购买最先进的武器,如F-35匿踪战机或神盾舰时,还是不断因为这份“八一七公报”而受到阻扰。美国国务卿蓬佩奥日前选在尼克松总统图书馆,发表了一篇极为重要的演说,名为“共产中国与自由世界的未来”,被视为是美国对中政策的重大宣誓。由于尼克松是推动美、中关系正常化的关键推手,这暗示美国将在这场外交战中,逐步改变过去由尼克松所建立起来的中国政策框架。那“八一七公报”就是目前严重伤害美国利益、最应该立刻被废除的美、中外交文件之一。

美国出售F-16 A/B Block20战机,锁住了对地攻击能力。(图片取自洛克希德马丁官网)

八一七公报对台湾伤害极大

对台湾来说,虽然过去屡屡有学者指出“八一七公报”对台湾的伤害,在美国的台侨组织或智库团体也不断游说美国国会废除“八一七公报”,但台湾政府本身并未积极参与推动。这可能的原因在于过去的时空环境里,台湾政府若提出这样的诉求,挑战美国政府的中国政策框架,很可能引来麻烦制造者的批评,并让中国有攻击台湾的口实。不过随着美、中贸易战升级为外交战,如果今年年底川普连任成功,或是拜登当选后,美、中对抗的大格局没有太大的改变,那也许台湾政府可以考虑改变过去的谨慎态度,结合长期推动废除“八一七公报”的民间团体与美国朝野的友台政治人物,一起努力拆除这个限制台湾获得先进武器的最大阻碍。强调台湾可以对区域的安全稳定有所贡献,但先决的条件是必需出售先进的武器给台湾,才能让台湾帮上忙。

在美、中贸易战开始时,多数人都不觉得这会演变成长期的僵局,更想不到会在今天升级成外交战。美国还邀请多个盟国持续在南海进行联合军事演习,同时认定中国对南海地区的主权声索为非法行为,让情势持续紧张。台湾除了要思考在这场美、中风暴中,应该如何趋吉避凶,保护自己的安全,避免卷入冲突,也因应化危机为转机,静待机会创造对自己更有利的环境。短期来说,美、中两国断交的可能性并不大,但是美、中两国外交关系出现变化后,过去以美、中三个公报与台湾关系法所建构起来的架构,可能会有所松动。对台湾而言,最应该争取的是让美国废除争议最大的“八一七公报”。美国大选结束后,美、中关系会不会回温,这没有人可以预测,但趁这个绝佳的机会拿掉阻挠台湾获得先进武器的限制,对台湾来说才是最长远的利益。

※作者纪永添,军事研究者

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