联合国安理会实际只有五个成员

《见证亚洲世纪》李光耀最重用的新加坡外交官 马凯硕回忆录

联合国安理会五个常任理事国（五常）拥有比十个选出的非常任理事国还大的压倒性权力。理论上，十五个理事国成员是“平等的”；但实际上，理事会只有五个“成员”，而另外十个更像是“过客”。在二○○一年一月新加坡加入安理会前，智利代表团就和我们分享了这个看法。在我们加入安理会期间，无论是九一一之前或之后，我们都发现了这个观察是如此真实。

五常国家因为拥有否决权而更强大。理论上，否决权只适用于“实质性”议题。程序性议题不能被否决。但这个理论在实务上完全不是如此。大约在二○○二年五月，新加坡担任联合国安理会主席时，我们收到国际法院（ICJ，也称为世界法院）院长的要求，希望向安理会进行简报。由于国际法院是联合国大家庭的附属成员，其规章附属于《联合国宪章》，我认为国际法院院长向安理会简报不会有人反对。结果我错了。当我在一次非正式协商中提出这项要求以寻求共识时，所有代表团都同意，只有美国代表团不同意。

经过一番讨论后，美国代表团显然不会让步。然后我告诉美国代表团，是否邀请国际法院院长是一个“程序性”议题，我们可以透过表决来决定。如果大多数代表团同意，我们就可以邀请他。美国代表团的回应很巧妙：他们说，提议邀请国际法院院长是不是一个程序性议题本身就是一个实质性议题，而既然他们认为这是一个实质性议题，就可以行使否决权。简而言之，即使在程序性议题上，否决权也可以派上用场。由于几乎没有代表团愿意对抗美国代表团，我提出了一个折衷方桉，让国际法院院长可以在主会议厅举行非公开的闭门会议，向联合国安理会成员做简报。媒体和非成员国不得参加。美国向来自豪是一个欢迎公众讨论以便不同观点可以在“思想市场”竞争的社会，但在这里，它更愿意让讨论秘而不宣，不向大众公开。

美国并不是唯一威胁要在程序性议题上动用否决权或影响力的五常成员国。俄罗斯和中国也曾这样做。联合国安理会的一个异常情况是，它的程序规则至今都还是“暂订的”。从一九四六年以来，许多程序性事项都已借由实践而形成共识，然而安理会成员国却不愿意修订程序规则，以使它们正式成为法条。因此，许多既有的安理会程序既繁复又过时，而且没有人尝试改进或更新它们。

当我们加入安理会时，我自问新加坡代表团该如何为改善联合国安理会做出贡献。由于新加坡以其高效能和优良的治理闻名，我认为新加坡代表团可以借由改进安理会的“程序”而有所贡献。为了避免美国这个最强大代表团的抵制，我设法说服美国最着名的顾问公司麦肯锡（McKinsey & Company）提供公益服务，以协助我们进入二十一世纪。由于西方以坚信现代和理性决策着称，我原以为西方国家的代表团会支持我们出于善意的倡议。然而，我们遭遇了五常国家的强大阻力。法国代表团在一次私下评论中解释了他们的抵制，而这句话最终也传到了我们耳中：“为什么这些‘游客’认为他们可以擅自进入我们家里并重新布置我们的家具？”

“游客”这个词可能很贴切，它恰如其分地反映了五常如何看待安理会的当选成员。不过，虽然五常对非常任理事国建议的改变抱持抵制态度，这并不意味所有五常国家都认为安理会的改进已经足够。在联合国安理会的两年里，我们发现五常国家之间存在重大差异。其中三个国家—美国、中国和俄罗斯—毫无疑问地认为自己理应是联合国安理会成员。它们对自己的“大国”地位充满信心。相较之下，英国和法国则信心不足。它们准确地理解到，如果创立一个符合二十一世纪新权力格局的安理会，英国和法国就不太可能成为拥有否决权的常任理事国。正如英国《金融时报》专栏作家马丁．沃夫二○○九年的评论：“十年之内，英国是安理会常任理事国而印度不是的世界，将显得很荒谬。旧秩序正在消逝。世界愈早顺应愈好。”不用说，十几年过去了，什么都没改变。（二之一：《见证亚洲世纪》）