止步民航大会：两岸重启烽火外交?

自上世纪80年代以来，台湾邦交国总数长期维持在25-30个之间。这种维持，与对外经济援助密不可分。

1989年，台湾为同格林纳达、伯利兹两国建交，分别花了5000万和1000万美元。1990—1996年，台湾投资尼加拉瓜2亿多美元，为多米尼加援建的科技园和大学校舍，约价值5000万美元。1999年，台湾许诺未来十年内给马其顿16亿美元的援助和投资，换得同该国建交。

2000年，台湾首次政党轮替，民进党登上了执政舞台，但台湾在经济方面对邦交国的吸引力却大不如前。

时任台湾国安会秘书长的邱义仁于2002年7月18日在台外交部驻外馆长返国述职讲习座谈会上提出，扁政府需要全新的外交战略，即在国际社会集中火力，全力出击，争取外交的突破，让中国大陆忙于应付无暇他顾。

同年8月1日，游锡堃在行政院会中亦表示，中华民国必须坚定走出去，作为主权国家的立场必须大声讲出来。他们指出有外交才有国际地位，推动台湾问题国际化，不顾一切地去撼动“一个中国”，为台独赢取国际空间。

次日，陈水扁宣布“南向政策”，把烽火外交的重点定于东南亚，理由是许多东南亚国家与北京方面有领土纠纷，而且一些东南亚国家经济发展急需外援，有可能成为台北的突破点。

为此陈水扁曾多次赴拉丁美洲、非洲“邦交国”活动，并不惜无底洞式的投钱。2005年，陈水扁当局还推出“荣邦专案”，即每年斥资2.5亿美元，协助中美洲“友邦”“发展经济，推动基础建设”。结果这大把大把往外送银子的招数并未挡住邦交国与台断交的势头，这一举措也被反对派批为“凯子外交”，就是花了一大把冤枉钱达不到目的，拿银子自欺欺人地打了水漂。

在中美洲哥斯达黎加定居30多年的台侨就记录下了陈水扁当局的活动：“陈水扁到访时，（哥当局）更是狮子大张口，每次都做了好几千万甚至上亿美元的金援承诺，多年来目标较大的就建造了太平洋岸一个邮轮码头及游客中心，在大西洋岸增减商用码头等等。”然而无论台湾付出多少金钱，台湾的阵地一再失守，在几年内先后丢掉马其顿（2001年）、利比里亚（2003年）、多米尼加国（2004年）、格林纳达（2005年）、塞内加尔（2005年）。2006年面积最大的邦交国乍得与台断交，也是这年，北京方面集中火力占领了台湾在中美洲的桥头堡——哥斯达黎加，台湾援助修建的大桥只建了一半就被迫撤回。

这种付出与收获及其不成比例的备受各方质疑，民进党立委林浊水多次批评陈水扁当局的做法是浪费资源。2005年，前民进党主席林义雄接受《中国时报》专访时说，“如果我们的政治领袖自作聪明，想要用一般国际政治经常有的尔虞我诈交手段，我相信：最后逃不出大国的掌心，等于是自寻死路。”

四处冲撞、到处点火的“烽火外交”也与国际社会外交惯例及有关国家的利益大相径庭，更与美国的战略利益一再冲撞，使美国政府自小布什以降的高官一再发言指责扁政府，例如2004年12月6日，美国国务院副发言人艾瑞里公开表示，“改变国营企业跟驻外经济文化代表处的名称，在美国看来就好像是要片面改变台湾地位，因此我们不支持这种做法”。

最终，整个陈水扁时代，烽火外交使台湾增加3个邦交国、丢掉9个邦交国，邦交国总数从29个降低到23个。

2008年五二○马英九上台后，主张以“九二共识、一中各表”作为重建两岸关系的基础，采行“外交休兵”避免两岸在外交上的零和竞赛，期待经此布局，让台湾海峡不再是紧张的火药库，而变成和平大道。他说所谓的“活路外交”就是利用既有资源，在两岸关系当中，在国际社会方面找出一个双方可以互动的模式，去达成“巩固邦交、拓展友谊、参与国际、捍卫尊严”的总体目标，为台湾寻找一个出路。他指出“和解休兵”不是要大家都去休假，而是双方都不要在对方的邦交国去进行恶性竞争，不浪费资源来挖对法国的邦交国。

不过北京方面并没有调整政策，其外交体系仍维持以往打压的态度。2008年，北京方面持续抵制台北方面争取加入或参与国际组织的策略，马英九的外交休兵经营惨淡。

次年，“活路外交”开始收获果实。2009年4月28日，陈冯富珍致函台湾卫生署署长叶金川，邀请他以“中华台北”的名义及“观察员”的身份，出席5月18日至27日在日内瓦召开的第62届“世界卫生大会”（WHA）。马英九政府视此为活路外交的一大胜利，他在5月27日出席伯利兹侨宴时说，两岸关系的改善与国际空间的扩展相辅相成，尽管到目前为止两岸尚未协商有关外交休兵的议题，但双方都自动释出善意，才能成就今年台湾参与世界卫生大会。

随后，台湾在国际社会上更加活跃，先后完成签署世界贸易组织（WTO）政府采购协定（GPA）加入书、成为GPA会员，同时也加入国际卫生条例（IHR）。此外，连战连续三年（2008、2009、2010）代表台湾参加亚太经合会（APEC）领袖会议。与此同时，台湾的邦交国也稳定在23国，给予台湾免签证或落地签证待遇的国家或地区由54个增加到117个。

但2010年9月14日，世界卫生组织秘书处对所有会员发出“世卫条例对中国台湾省之执行作业准则”秘密信函，将台湾在定位为“中国的一省”与2012年伦敦奥运撤除中华民国国旗改为中华台北代表团会旗均使民进党指责，认为活路外交实际上已经失败。

在看似平稳的两岸休兵中，2013年11月14日，非洲最小的国家冈比亚毫无预警地宣布与台湾“断交”，将台湾的真实处境暴露无疑。冈比亚曾解释其理由是为了“国家战略利益”，但这显然指的是和大陆复交。台湾前外交部长欧鸿炼感慨说：“台湾几乎每一个邦交国都想跟大陆建交，台湾没有外交恶斗的本钱。”

有学者更是指出，马英九政府以来所自夸耀的外交成就，“均是来自于中国的默许，但却是都在一个中国的框架或原则上进行，我们所得到是国际空间，非属主权国家所有的外交空间，而且以我国主权的流失为代价，若与陈水扁政府相较，也不算进步。更令人忧心的是，由于马政府外交政策的不妥，将来如果中国对台湾的政治要挟不能如愿的话，中国将展开外交攻势，届时，台湾邦交国恐会大大流失，甚至造成外交全面崩盘”。

这堪称预言的文章经由民航大会得到了印证，然而蔡英文可会放弃活路外交重新捡起烽火外交？

在当选后首度出访巴拿马与巴拉圭时，蔡英文强调“台湾已经是不以前的台湾了”，做的很多事情要有很多法规和约束，也受到立委们的监督，“传统定义的‘金钱外交’，早该结束，也不该存在”。她指出，我们要实行“稳健的往前走，一步一脚印，往前走，克服外交挑战”的“踏实外交”，但是蔡英文始终没有指出这与活路外交或李登辉时期的务实外交有何区别。

事实上，台湾国际研究学会会员蔡百铨曾在2014年年初说，“马政府活路外交作得很好，人民却无感，对其民调支持度完全没有加分效果。民进党与其费心研拟没有加分效果的新外交政策，不如拷贝马政府外交休兵而不被扣分；换句话说，取一个新名称，偷天换日，稍加修润，搞个‘山寨版外交休兵’，与国民党打成平手即可。”

而蔡英文是会拷贝“活路外交”还是重燃“烽火外交”，亦或是走出一条新路，只能由时间来印证了。