25人代言党中央 揭秘政治局如何运作

中共十八届六中全会召开在即。300多位中央委员和候补中央委员将要与会。官方早有披露，这次会议加强和规范新形势下的党内政治生活，其重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员。这是中共“四个全面”里“全面从严治党”的最重要，应该也是最难操作的一环。

十八大前，外界长期对中国政坛存在“入局不死，入常无罪”的看法。虽然曾任政治局常委的周永康等诸多政治局委员已经落马受审，但是入局者享有巨大而且难受约束的权力的状况尚未得到有效改变。而这应该正是此次六中全会议程的目标所在。

那么，位高权重、庄重神秘的政治局将要发生什么样的变化？其中的政治局常委们又该如何约束？对这些共同执掌中国最高权柄的25位巨头将会产生怎样的影响？这些都是待解的重要问题。在此之前，则需要对政治局自身的形态和运作方式有所了解。

“党中央”的关键架设

自1927年五大开始，并在1945年七大得到确认并延续至今，中共的领导集体里形成一种“中央四级领导体制”：全国代表大会是党的最高领导机关；全国代表大会闭会期间，中央委员会为中共最高领导机关；在中央委员会全体会议闭会期间，中央政治局、中央政治局常委会行使中央委员会的职权。

在这一四级领导体制里，四个单位自下而上逐级产生，上一级代表下一级并对其负责。中共政坛常见“党中央”的指称，一般是指中共中央委员会。从某种意义上来说，这四级领导单位都可以视为“党中央”。而在中共执政团队基层看来，第三级的中共中央政治局或许更符合“党中央”的角色定位。

按照中共党章规定，“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”中共全国代表大会大体是五年一届，中央委员会举行的频率是每年至少一次，政治局会议平均每月一次，政治局常委一般一周一次。

党章的定义只有寥寥数笔，中共高层的运行主要依靠长久以来形成的习惯传统。一般情况下，全国代表大会和中央委员会召开间隔时间太久，主要决定基础性、制度性的事项，而且很少出现否决的情况。政治局常委会一周一次，负责处理一般国家事务。而一月一次且更为建制化的政治局会议则兼顾周期性和灵活性，因此能够扮演比较特殊的角色。

而且从人数上看，中共全国代表大会代表多达2,000多人，中央委员会加上候补委员多达300多人，且分散在全国各地，各自从事自己的本职工作。因此，现行党章规定，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。

由此，由25人组成的中央政治局就成为中共重大事件和事项决策的中心，是中共和中国重要的决策机关。当然，其决策在较大程度上会受到政治局常委会，特别是中共总书记的影响。

其实除重要事务的决策权外，政治局还有其他一些方面的存在方式。学者胡鞍钢总结认为，中国特色的“集体领导制”体现在五大机制：集体交接班机制；集体分工协作机制；集体学习机制；集体调研机制；集体决策机制。这些机制在政治局层面多有呈现。

此外，政治局还有民主生活会机制，这一点或将在本次六中全会中得到制度性的强化。而六中的议题又不仅限于此，还涉及到对包括政治局在内的中共高层的监督机制的设立。

政治局“民主”决策

政治局会议的核心机制在于决策。对于如何决策的问题外界很难作答，或许在不同议题上会有不同的方式。有观点指出，在某些特定领域由特定领导人作主，比如胡锦涛担任中共总书记时主导西藏问题。胡锦涛执政时所谓“九龙治水”的说法也体现了这一点。

也有观点表示，政治局25人的主要决策模式是民主投票，遵循少数服从多数的原则。认识分歧难以避免，但是达成集体共识，保持团结统一，是所有决策的必要目标。投票前的反对者在决策形成后也必须服从集体决定。就此来说，民主是一种非常有效的手段。

当然，还有一些即使是在这25人中也难以达成共识的议题，特别是一些历史性遗留问题。如果争议性较大，难以达成共识，也不宜根据简单多数以作决策，需要辅之以更多的研究、讨论、试验，最终形成能够被普遍接受的共识。

政治局里的民主实践程度可能远超外界想象。一些说法甚至称，中共中央政治局是“世界上最民主的主体”。这在强调集中、权威的中国政治中颇显另类，或许也是所谓“民主集中制”里“民主”部分的最有力论据。

六中改革政治局

在政治局之上，还有政治局常委会和中共总书记的设置。后两者操办了中国大多数的中央决策。理论上来说，维持在个位数规模的政治局常委会可以既民主又集中地发挥主要作用，但实际上除胡锦涛任期外，其角色影响都主要体现在政治局及其常委会的核心人物——中共总书记身上。集体民主与核心的相互存在和运作关系从中可以有所观察。

在中国近年来的政治实践中，政治局的民主运作模式显露出一些缺点，这主要体现在一段时期里其常委会曾经出现的“九龙治水”、分歧加大、决策低效等现象。中共十八大后意在破除这些较具危害性问题，出现趋向“集中统一”的体制演变，“小组治国”显形，核心角色凸显。

这样的变化会导致政治局及其常委会发生怎样的连锁反应，是会受到约束，还是功能有所强化，抑或两者出现不同的走向？这些都还要看六中的结果和局势变化。

不论如何，政治局都是中国政治民主集中制的关键环节之一，能够通过民主实现一种权力制约和内部团结，同时自然也存在一些问题，一些需要改进的方面。

中共中央政治局已有90多年的历史，时至如今，其运作已经遵循一套复杂、成熟的模式。这一模式绝非完美，也非一成不变，而是仍然存在着较强的灵活性和适应能力。

2016年6月16日，中共党报《人民日报》发表文章《中央主要领导机构历史演进》，简要回顾了包括政治局在内的高层体制的演变进程。此次中共十八届六中全会将要作出怎样的调整，还需拭目以待。