打破一府两院格局 中国监察委迈出艰难一步

2016年11月7日，中纪委监察部网站放出一则重磅消息：京晋浙三地即将开始试点成立省级监察委，监察委由同级人大产生，同级纪委与监察厅将并入监察委。

中办印发的《国家监察体制改革试点方案》强调：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

《方案》指出，“党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。”

《方案》要求，“要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。要把思想和行动统一到中央精神上来，牢固树立“四个意识”，强化担当精神，密切联系实际，创造性开展工作，坚决把党中央决策部署落到实处。试点地区纪委要细致谋划、扎实推进，做好试点方案的组织实施和具体落实。试点地区要加强调查研究，审慎稳妥推进改革，整合资源、调整结构，实现内涵发展，使改革取得人民群众满意的实效。”

自中共建政伊始，67年来，纪委系统与监察系统几分几合：1949年，中央政府监察委和中纪委分别成立；1954年，中央监察委改监察部，1955年，中央监察委取代中纪委；1959年撤销了监察部，1969年文革正炽，中共九大上撤销了中央监察委。直到1978年，十一届三中全会选出新的中纪委；然后在1980年代最为流行的党政分开气氛中，于1986年恢复了监察部。

进入1990年代以后，中国党政分开成为历史。自中共十四大次年的1993年开始，由时任中纪委书记尉健行操盘，中纪委监察部合署办公23年之久，直到现在。2007年十七大前夕又增设国家预防腐败局（监察部长兼任局长），列为中国国务院直属机构。

有分析认为，此次的顶层设计方案，其实是在1993年基础上的再次大跃进。按照此次试点方案，纪委系统和监察系统将从合署办公进一步合并成全新的监察组织机构，中国监察委自此横空出世。这将是个非同小可的试点方案。要害之一在于新的监察委由人大直接产生，由此可见1982年宪法所确定的一府两院体制中，将增加一个新的机构，变成一府一委两院，实际上就是一府三院（监察院、检察院和法院）。

事实上，中共顶层设计的目的并不想停留在一府三院这个格局上。分析称，除了纪委与监察系统包括预防腐败局等纳入监察委，反贪与渎侦这两个职能也极可能从现行检察系统中分离出来，一并进入监察委。如此，检察院就只剩下批捕与公诉两个职能，即便在修宪前形式上维持一府三院的格局，其最终去向，相信只能是并入司法行政机关，指向众说纷纭已久的检警一体化。

试点方案并未阐明这个设计指向，而只是简约地展现了一种克制而隐晦的叙事。这个顶层设计的目标，既有英美法系的部分司法框架，也吸收了让大陆人民印象极深的香港廉政公署（ICAC）机制，当然更离不开“东南西北中，工农兵学商，党领导一切”的定海神针。

有观点认为，设立国家监察委员会是重大的顶层政治框架变动，彻底达成，需要修宪。这比香港的廉政公署更有进步性——廉政公署虽然独立于政府各机构，但其工作需向特区行政长官负责，定期向特区行政会议汇报廉署工作。

近几年以来，虽然中纪委打虎拍蝇，风头无两。但对纪委“正本清源”、回归党章定位的工作从未中断。中共十八大以后，中央纪委把“办案”改叫“纪律审查”，把“案件室”改称“纪检监察室”，把“案件线索”规范为“反映领导干部问题线索”。这些都不仅仅是称谓的改变，而是对党章规定的回归。

新版的《中国共产党纪律处分条例》将之前的规定总结为六大纪律：政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。纪委要用党章党规党纪去衡量党员干部行为，用纪律的语言去描述违纪行为。值得注意的是，如今中央纪委“纪律审查”栏目里，所显示的标题均为“×××涉嫌严重违纪接受组织调查”，而少见“×××涉嫌严重违纪违法接受组织调查”。

因为党内审查是纪律审查，不是司法检控，一个是依“纪”、一个是依“法”，二者不能混淆。而纪、法分开，纪严于法、纪在法前，被认为是“思想认识的一次飞跃，是管党治党的理念创新”，其实质是：把党的交给党，国家的交给国家。设立监察委员会，就是迈开实质性的一步。

中国现行检察体制乃至一府两院体制，本就属于前苏联列宁式体制的产物。如何分解检察权，如何改造这个陈旧体制，过去20多年中一直是中国学界热衷又迟疑的话题。热衷是觉得这应该是正确的方向，迟疑是因为担心触碰到意识形态禁忌。所以此番试点方案，虽然此前早有风声，在10月底的六中全会公报上更是已显端倪，但推进速度之快，措辞描述的愿景与实操要面对的障碍，仍让人有相当遐想空间。

设立监察委不难，但纪委、监察、预防腐败、反贪和渎职侦查等诸多方面如何整合，会是个不小的难题。其中最困难的，相信是建立准ICAC的目标与地方中央之间权限划分、坚持一元化党化体制两者之间的冲突，如何化解。

接下来的一个问题是，是即便成功将检察权一分为二，一支纳入监察委，一支搞检警一体，如何有效制约早已膨胀到尾大不掉的警权，在现行框架下，仍将是一个几乎不可能完成的问题。预计这个方案在三省市试点一段时间后，即会全面铺开。唯一可以确定的是，2018年，将会成为和这个顶层设计密切相关的修宪年。