毛、蒋斗争下的中国宪政

当下中国，宪政议题不断升温，已经成为最能反映不同意识形态之争的政治命题，甚至有不少学者认为宪政议题直接关系未来几十年中国政治发展脉络。鉴于此，继本刊创刊号刊发中国政法大学教授柯华庆的宪政访谈后，我们再次以史为鉴，从世界历史视野来审视宪政。

本组议题，分为3篇文章，第一篇《宪政：从理论产生到制度落地》探讨宪政作为一种理念和制度设计在西方的发展史；第二篇《宪政的中国命运：从出生到死亡》梳理和分析宪政进入中国之后的失败过程；第三篇《毛蒋斗争下的中国宪政》则审视国共宪政之争以及宪政在中国大陆的演变轨迹。这是第三篇《毛蒋斗争下的中国宪政》。本文原载03期《多维CN》。

70年前的1945年8月28日，一架飞机从延安飞往重庆。这是52岁的毛泽东生来第一次乘坐飞机，与他同行的人当中，有周恩来、张治中和美国驻华大使赫尔利（Patrick Jay Hurley）。在重庆，毛泽东将与蒋介石展开一场影响历史的重庆谈判。作为谈判的主要成果，《双十协议》主张迅速结束训政，实施宪政，建立多党制民主联合政府。这次谈判不仅是过去多年国共两党宪政之争的重要节点，还是3个月之后召开的政治协商会议的序曲，更是中国宪政演进史上值得深思的重要案例。

毛、蒋宪政大不同

1928年6月，北伐军刚进入北京不久，蒋介石的南京国民政府便发出《对内施政方针通电》，正式宣布“今全国统一，训政开始”。通电很快获得正在欧洲考察的身为孙中山建国理论的权威解释人胡汉民的响应，胡汉民致电时任国民政府主席谭延闿，提出一份《训政大纲》，建议改组国民政府为五院政府，以实现“五权之治”。同年10月3日，国民党中央常务委员会通过了由胡汉民等人起草的《训政纲领》，明确提出“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决4种政权，应训练国民逐渐行使，以立宪政之基础”。随后，国民政府开始改组。1931年5月12日，国民会议通过了《中华民国训政时期约法》，以根本大法的形式把国民党训政时期的各项制度确定下来，标帜着国民党训政体制正式形成。

训政的说法最初源自孙中山。1914年，在《中华革命党总章》中，孙中山正式提出实现宪政要经历“军政、训政、宪政”3个阶段。蒋介石的训政，尽管名字与孙中山的设计一致，但有本质上的区别。孙中山的训政是针对中国近代“民智未开”的国情，主张在“主权在民”的前提下“政府当派曾经训练、考试合格之员，到各县协助人民筹备自治……而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者得选举县官，以执行一县之政事；得选举议员，以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。”蒋介石的训政则不同，看似继承孙中山的学说，实则是为了维护国民党的一党专政和蒋介石的个人独裁。

与蒋介石重建国家政治制度的同时，共产党同样开始探索适合中国的宪政制度设计。1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这是共产党制定的第一部宪法性文件，阶级界限和照搬苏联的色彩明显。比如，该大纲第二条规定：“中华苏维埃所建立的是工人和农民的民主专政的国家。中华苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军及一切劳苦民众的，在苏维埃政权下，所有工人、农民、红军及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理，而军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子，是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。”

然而，这两种尝试都遇到了问题。蒋介石的训政愈来愈遭受党内外的诟病，尤其是在“九一八”事变之后，在日益严重的民族危机下，国内舆论要求国民党结束训政、还政于民、实行宪政的声音愈来愈强。比如，作为宪政积极倡导者的孙科提出《集中国力挽救危亡案》，指出“今日最重要解决之问题，莫过于抗日救亡”，但由于“政权不公开，言论无自由”，导致“其力不敌一蕞尔小国”，国民党必须“进行政治党务改革”，使得“国民有参与国事行使政治之权力”。在孙科等人的推动和舆论压力下，蒋介石被迫让步。1932年12月，国民党四届三中全会决议宣告：“为集中民族力量，彻底抵抗外患，挽救危亡，应于最近期间，积极遵行《建国大纲》所规定之地方自治工作，以继续进行宪政开始之筹备。”翌年，立法院成立以孙科为委员长的宪法起草委员会。1936年5月5日，历时三年，七易其稿，曾在《中央日报》征求国人意见的《中华民国宪法草案》正式出台。

共产党的宪政制度设计同样遇到挑战，严格的阶级界限不但会让很多人误解乃至恐慌，而且在日本侵华的民族危机面前，联合一切可以联合的力量进行抗战已经成为当务之急。基于此，共产党后来与国民党展开合作，宣布取消“中华苏维埃共和国”，开始实行“三三制”，即在参议会和政府组成人员中，共产党员占三分之一，非共产党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。

宪政斗法 鸡同鸭讲

正如前文所提及，在抗日战争过程中，国民党为了集中全国力量抗战，开始在一定程度上“开放政权”以动员民众。1937年9月9日，国民党设立涵盖各党派的国防参议会（最高会议），其职责是听取政府关于军事、外交、财政等报告，向政府提建议。后来由于各党派希望不仅为抗战提供意见，还希望参与各种国事，国民党便撤销国防参议会，于1938年7月6日设立国民参政会。国民参政会的职责是“向政府建议，备政府咨询，藉以沟通政府与人民间的意见，从事于抗战建国大业”，享有“决议”、“建议”、“询问”等诸项权利，这无疑给各种政治力量提供了一个表达观点、参与国事的平台。在此期间，国共之外的第三种力量即各民主党派和无党派人士开始自赋使命，要求追求西方式民主宪政，社会上对于宪政的诉求逐渐升温为一场声势浩大的运动。

毛泽东领导的共产党虽然不是宪政运动的发起者，但也加入到了当时诉求宪政的潮流之中，成为呼唤民主、追求宪政的急先锋。1939年10月10日，毛泽东在《目前形势和党的任务》一文中，第一次明确主张“结束国民党一党专政，召集真正代表民意的有权力的国民大会，制定宪法，实行宪政。”1940年2月20日，在延安各界宪政促进会成立大会上，毛泽东发表演说《新民主主义的宪政》，批评国民党的宪政推动太慢甚至出现倒退：“多年以前，我们就听到过宪政的名词，但是至今不见宪政的影子。他们是嘴里一套，手里又是一套，这个叫做宪政的两面派……他们的宪政，是骗人的东西。你们可以看得见，在不久的将来，也许会来一个宪法，再来一个大总统。但是民主自由呢？那就不知何年何月才给你……中国现在的顽固派，正是这样……他们是挂着宪政的羊头，卖一党专政的狗肉。我并不是随便骂他们，我的话是有根据的，这根据就在于他们一面谈宪政，一面却不给人民以丝毫的自由。”

另外，共产党的报刊《新华日报》《解放日报》发表大量与民主宪政相关的文章，获得了包括民盟在内的民主党派和无党派知识分子的支持。比如，在民主和选举权方面，《新华日报》1943年9月15日发表社论《民主第一》称，“民主已经成了世界的潮流，谁要反抗这潮流，谁就要遭受灭顶之祸，这是应该十分戒惧，十分警惕的。”1944年2月2日又发表社论《论选举权》指出，“选举权是一个民主国家的人民所必须享有的最低限度的、起码的政治权利……如果人民没有选举权，不能选举官吏和代议士，则这个国家决不是民主国家，决不是民治国家……凡是真正的民主国家，就必须让人民享有选举权”。

在开放党禁和解除报禁方面，1941年10月28日《解放日报》发表文章《结束一党治国才有民主可言》写道：“目前推行民主政治，主要关键在于结束一党治国……有人说，国民党有功民国，不可结束党治，使之削弱。不知国民党今日的弱点，都是在独揽政权之下形成的。当其他党派起来竞争时，国民党只有更加奋勉、添加新血液、振起新精神，日趋进步。因此结束党治，不会使国民党削弱，只会使它强大起来。”1945年3月31日《新华日报》发表《新闻自由——民主的基础》指出，“言论自由是民主政治的基本要件，有无言论自由是判断民主还是独裁的重要标准……一个国家，如果其所统治的人民没有起码的说话自由，则其统治必属独裁。而以现时术语称之，则为法西斯的专制，断乎不能是民主”。

国民党以外的各党派，包括共产党在内，之所以主张宪政，除了考虑到要维护和保障公民合法权益之外，一个很重要的原因是要结束国民党一党专政，组建联合政府，防止独裁和暴政的发生。当抗日战争临近尾声，战后联合政府的问题成为焦点话题，宪政之争自然更加激烈。

毛泽东正是在这样的背景下来到重庆。1945年10月10日，签订《双十协议》，国共两党达成共识，决定随后召开政治协商会议。

1946年1月10日，政治协商会议正式开幕。国民党、共产党均赞同政府容纳各党，不同的是，国民党主张保留原先训政时期约法，即新建立的联合政府依旧向国民党负责；共产党则主张废除训政时期约法，要求政府全面改组。在军队问题上，国民党强调军令政令必须统一，即共产党军队必须整编于国军系统中；共产党虽然同意军队国家化，却要求必须先实现政治民主化。在宪法草案上，国民党要求成立一个大约两千人（平均每县一人）组成的国民大会行使四权（选举、罢免、创制、复决），要有一个强有力的半独立总统以及一个强有力的中央政府和分权的五院制度；而共产党的要求是人民直接行使四权，主张总统的权力应该尽可能最大受限，并建立一个类似内阁制的行政院关系。1946年1月31日，在各党派互相让步和妥协的基础上，政治协商会议通过《和平建国纲领》。但是，旋即爆发的国共内战，让这个纲领成为泡影，宪政之争，只能让位于军事斗争。

尾声：重要的是宪政精神

1949年，长期未能在民主、宪政承诺上作出实质性突破和被腐败缠身以至于逐渐失去民心的国民党败退台湾，而赢得工人、农民和知识分子支持的共产党，则从一个反对党，成为中国大陆的执政党。从此之后，宪政，作为一种政治诉求，从中共的政治词典中消失。

中共建政后，联合各民主党派和无党派人士召开了新政协会议，新政府在一定程度上体现了联合执政的理念，并且制定了宪法，在某种程度上响应了党外人士的宪政诉求，但随着新民主主义革命结束和社会主义改造与革命的开始，特别是后来的反右、大跃进、文革等一波波政治运动，宪政终于成为一个不能讲的话题，宪法沦落到连国家主席刘少奇的合法权利都保障不了的境地，宪政精神消失和制度设计漏洞，给执政党和国家造成了极大的政治灾难。

随着文革结束和改革开放催生的思想解放浪潮，曾因专制而酿成的文革等国家灾难被人反复提起，引发深思，宪政的讨论再度升温并日趋激烈，整个社会对于限制政府权力和保障公民合法权利的诉求越来越高，官方也开始主张依宪治国和依宪执政，开始致力于建立法治社会。所不同的是，经历过宪政史的反复和波折，今天中国的宪政讨论氛围已经和历史有天壤之别，人们对宪政的认识，也越来越透彻。

宪政并不是洪水猛兽，将宪政意识形态化完全是认识上的错误，讲都不让人讲更是糟糕至极。只要有足够的政治自信，宪政完全可以像“市场经济”一样被成功驾驭，可以为中国的政治文明建设发挥作用。当然，宪政的形式并非一成不变，宪政制度也不具备普世意义，宪政精神内涵才是关键。唯有尊重本国的历史和文化现实，设计出合乎宪政精神内涵的制度，才能保证专制不再逆袭，才能保证人民的合法权利。