民主宪政：无代表不纳税远远不够

政府设立之后，如果不对其严加防范，就很容易蜕变为“利维坦”，成为个人基本权利和自由的最大威胁。如此，限制政府权力便成为保障公民自由的关键所在。本文选自《驯化利维坦：有限政府的一般理论》，作者王建勋。

“无代表，不纳税”

在英美历史上，追求宪政和自由的努力经常是从反抗或者限制政府的征税权开始的，正如埃德蒙·伯克（EdmundBurke）所言：“在我国，自古以来争取自由的伟大努力都主要与征税问题有关。”[1]1215年，25位英国贵族迫使约翰王签署《大宪章》的主要目的之一便是限制国王的征税权，多个条文均提到封建时代的各种税收，其中第十二条规定：“未经王国之普遍同意，不得在王国内征收免服兵役税或者贡金……”[2]可以看出，至少自13世纪始，未经（纳税人）同意不纳税的观念已经在西欧出现了。1295年之后，在英格兰确立了这样一个法律原则：未经全体大主教、主教、教士、伯爵、骑士、市民及王国其他所有自由人的决定和同意，不得征收捐税或贡金。对任何直接税的征收，若未经王国各阶层的一致同意（commonconsent），都是违反法律的。此时，“王国的一致同意”不再是一个模糊的表达，而且“同意”的表达也找到了其适当的组织机构，即由三个阶层的代表组成的议会。[3]

“光荣革命”之后，1689年的《权利法案》明确限制了国王的征税特权。它规定：“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王或供其使用而征税，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。”此后，未经议会授权而征收任何赋税，都将以抢劫罪论处。[4]美国的独立也同样与征税有关，或者说，其导火索是英国议会针对北美殖民地之征税权的滥用。自18世纪50年代始，英国议会通过了一系列对殖民地进行征税的法律，课征包括糖税、茶税、印花税等在内的诸多税种，并且，议会里没有殖民地的代表。殖民地民众认为，这违反了“无代表，不纳税”的原则，侵犯了他们作为英国人应当享有的权利，遂起而反抗并于1776年7月4日宣布独立。《独立宣言》重申了共和政体的一个基本原则——政府的合法性来自人民（被统治者）的同意，并且，当政府变得专制的时候，民众可以改变或者推翻之。这当然意味着，政府赖以存在的保障——税收——必须经过人们或者人们自由选举之代表的同意。

“无代表，不纳税”的原则常常被称之为“税收法定主义”，意即征税的权力掌握在议会手里，议会通过立法的形式规范征税的各项内容。与国王恣意的征税权相比，税收法定主义迈出了决定性的一步，因为它使得税收的课征具有了确定性。税收的确定性原则非常重要，因为恣意课征害处很大，正如休谟所说：“危害最大的税是任意征收的那些。它们通常会由于征管工作而转化为对勤劳的惩罚；并且，它们不可避免的不平等比它们的负担本身更令人难以忍受。因之，在文明社会中发现此类税收着实令人吃惊。”[5]亚当·斯密也强调，征税的基本原则之一是税收的确定性。他指出，每个人应纳的税必须是确定的，纳税的时间、方法和数额对纳税人及任何一个人而言都应当清晰明确。在税收不确定的地方，每个纳税人的命运或多或少地掌握在税吏手里，专断和腐败难以避免。[6]

约束征税权，需要恰当的制度设计

毋庸置疑，税收法定主义解决了征税的恣意问题。但是，如果议会的征税权不受到限制，税收法定主义就会演变为议会对税收的绝对控制。在一个社会保障和福利国家受到热捧的时代，议会通过征收累进税而进行的“再分配”，难免沦为令托克维尔忧心忡忡的多数暴政[7]，一些人的财产权被通过民主（多数决）的方式剥夺，构成了对个人自由的严重威胁。即使是在福利国家观念相对而言较弱的美国，在国会的征税权支持下，联邦政府也正成为一个巨大的再分配机器，美国“国父”们很难想象今天的联邦政府之膨胀，即使100余年前的民主党总统也会断然拒绝社会保障的观念。譬如，1887年，当得克萨斯的几个县因干旱而导致农作物歉收时，一些国会议员动议联邦政府拨款给那里的农场主作为种子补贴，但民主党总统克利夫兰（Grover Cleveland）否决了这一动议。在其否决声名中，他强烈地批评政府提供赈济的做法，重申有限政府的基本主张，意味深长地指出：“我不认为联邦政府的权力和义务应该扩至对遭受苦难之个人的救济，它与公共服务或者公共利益不存在任何适当的关联。我认为，无视联邦权力与义务有限使命的普遍倾向应被坚决抵制，以实现该教训应被时刻牢记的目的——尽管人民供养政府，但政府不应供养人民。我们总是能够依赖民众的友善与爱心为其不幸的同胞提供救济。这一点是反复且最近刚刚证明过的。这种情况下的联邦资助鼓励人们指望政府的家长式关怀，削弱我们刚毅的国民性，抑制我们民众之间那种互助友善的情感与行动——而这有助于加强手足之情的纽带。”[8]

为了有效限制议会的征税权，防止政府权力的膨胀，必须从税收法定主义走向税收宪政主义，即从宪法上对征税权进行必要的约束。这种约束需要恰当的制度设计，以确保其有效性。尽管有人主张对税率、税额等进行限制，但这种以结果为导向的限制缺乏客观的衡量标准，并且因缺乏弹性而无法适应社会的变迁，尤其是急剧的变迁。诺贝尔经济学奖获得者布坎南则主张对征税权进行程序性的宪法限制，比如提高征税法律的投票表决门槛，即要求议会对事关征税的法律表决时达到超多数决——比如三分之二、四分之三、五分之四等。也就是说，只有三分之二、四分之三或者五分之四的议员同意一项征税法律时，它才能获得通过。这项来自瑞典经济学家维克塞尔（Knut Wicksell）的建议意味着，公共选择的合法性和正当性来自于人们的同意，同意的人越多，受到强制的人越少，就越具有合法性和正当性，因而，超多数决比简单多数决更可取。[9]

税收宪政主义还意味着，征税应当恪守一些基本原则，以确保政府的有限性。首先，征税应以必需为原则，即征税仅仅是为了提供严格意义上的公共物品——诸如治安、司法、国防等，保护每个人的权利和自由。洛克开启的古典自由主义认为，政府存在的主要目的就是保护每个人的生命权、自由权和财产权。[10]因而，政府只能为了实现这样的目的征税，而不应为了提供所谓的社会保障等目的进行征税，否则就是对私人财产权的褫夺，就是对正义的背离。[11]其次，征税应以同意为原则，即只有经过人们的同意，征税才具有合法性。不经过人们的同意而征收的任何税都是对财产权的侵犯，都是非法的。这种同意一方面意味着，代议机关的代表是人们自由选举产生的，另一方面意味着，这些代表制定的法律必须受制于体现人民意志的宪法。这种双重的同意最大限度确保征税的合法性，确保私有财产神圣不可侵犯。最后，征税应以平等为原则，即对于同一类型的纳税人，征税的制度安排不应当有任何歧视性。其基本原理在于，对于同一类型的纳税人，国家或者政府为保护他们的自由和权利所必需的开支大致比例相同，因而，任何歧视性的税收都是不公正的。肯特法官指出，每个人的财产权都应该受到同等保护，不仅不受个人的侵犯，而且不受政府的侵犯，政府不得以财产平等为由变相剥夺一些人的财产，包括通过征税的方式。从这个意义上讲，无代表不纳税原则是不够的，所有的税收必须是公正、平等的，任何个人或者阶层都不应该受到歧视。[12]根据征税的平等原则，比例税比累进税更加合理，因为比例税符合“同工同酬”这一唯一公认的经济正义原理，而累进税则背离这一原理。[13]从根本上讲，累进税是财富再分配的一种机制，这种机制带有很强的歧视性，因为那些获得了较多财富的纳税人比获得了较少财富的纳税人缴纳更高比例的税收，而这没有任何正当的理由，除了一些人嫉妒另一些人的财富之外。

征收是公权力对私有财产的另一个主要威胁

与征税性质相同的征收，是公权力对私有财产的另一个主要威胁。所谓征收，意指在特定条件下国家利用强制力对私有财产的褫夺。问题的关键不在于政府是否有权力剥夺私人的财产，而在于在什么样的条件下政府才能行使此种权力。只要我们承认政府存在的必要性，承认法庭、治安以及国防设施等存在的必要性，征收似乎就不可避免，因为法庭、军事设施等必须建立在某个特定的场所，如果没有公共的土地，那么，就需要对私人的土地进行征收。既然如此，从宪政的角度讲，对征收权的适当而严格限制是防止政府滥用权力、保护私有财产的重要保障，是从无限政府走向有限政府的基本标志之一。之所以要严格限制政府的征收权，是因为设立政府的主要目的就是让其保护每个人的财产权，如果允许其随意褫夺私人的财产，则恰恰背离了设立它的目的。据此，洛克明确反对无条件的征收权，他指出，未经当事人同意，政府是不得征收私有财产的，因为保护财产权正是人们进入政治社会的目的；如果不经其同意就可以剥夺他们的财产，那么，他们是不会选择进入政治社会的，或者说，这样的选择就太不可思议了。[14]

从《大宪章》到《美国宪法》的宪政文件均对政府的征收权进行了明确的限制。譬如，《大宪章》第二十八条规定：“余等之治安官或管家吏，除立即支付价款外，不得自任何人之处擅取谷物或其他物品，但出售者允许其延期付款之情形不在此限。”此规定旨在禁止国王的官吏擅自征收或侵夺他人的财物，他们只能通过购买的方式获取他人物品，即使延期付款也要争得当事人同意。《美国宪法》第五修正案规定：“非为公共使用（publicuse）且提供公正补偿（justcompensation），不得征收私有财产。”这意味着，政府行使征收权必须同时满足两个条件：一个是为了公共使用，另一个是必须给被征收者提供公正补偿，否则，政府不得行使征收的权力。大法官斯托里（Joseph Story）认为，第五修正案中的征收规定是对普通法上保护私有财产伟大原则的确认，它建立在自然公正（natural equity）基础之上，被法律家们视为一个普遍的法律原则。在他看来，“在一个自由政体中，如果政府对每位公民的私有财产拥有不受控制的权力，则几乎所有其他的权利都将变得彻底一文不值。每个良好政体的根本目标之一必定是司法公正；当所有财产都受制于立法机关和统治者的意志或者任性时，谈论这种司法公正岂非徒劳。”[15]

虽然“公共使用”和“公正补偿”的要求看似严格，但如何理解它们的意涵在很大程度上决定了征收权是否受到有效的限制。麦迪逊在起草第五修正案时，使用“公共使用”而非“公共目的”（public purpose）、“公共利益”（public interest）或者“公共收益”（public benefit）是为了避免语意模糊而导致权力滥用，但从美国的司法实践来看，麦迪逊的良苦用心并未阻止住法院对“公共使用”的扩大化解释。[16]2005年的“凯洛诉新伦敦市案”（Kelov.City of New London）就是一个明显的例证。在该案中，美国最高法院的五位大法官认为，为了经济发展的目的而征收私人土地是满足“公共使用”的要求的，尽管被征收之后的土地转移给了私人。然而，正如奥康纳大法官（Justice O’Connor）在异议意见中所说，这一判决根除了“财产的私人使用与公共使用之间的任何区别——因此从第五修正案征收条款中有效地删除了‘为了公共使用’的字眼。”[17]“现在，任何财产都可能为了另一私人的利益而被征收，但是这一判决的余波不会是随机性的。受益者很可能是那些在政治过程中拥有更大影响和势力的公民，包括大公司和发展商。”[18]托马斯大法（Justice Thomas）甚至尖锐地批评道：“本法院对宪法的解释出现了严重的问题。尽管公民们在家中免于政府的侵犯，但他们的家本身却无法幸免。”[19]

从美国的司法实践来看，对“公共使用”的界定一直是个难题，用“公共利益”或者“公共目的”来解释它不仅没有助益，反而使问题变得更加复杂。于是，有人提议使用政治经济学中的“公共物品”（public goods）概念来定义“公共使用”。[20]一般而言，公共物品具备两个基本特征：一是非竞争性消费（non-rivalrous consumption），即可以多个人同时使用或者消费；二是非排他性（non-excluda bility），即排除非付费者使用或者消费成本很高，难以防止“搭便车”的出现。典型的公共物品如国防、治安、司法、消防、室外灭蚊子等。[21]为这些物品进行的征收满足“公共使用”的条件，而为其他物品进行的征收则需要认真考量，以防止征收权的滥用。譬如，道路在性质上并非严格意义上的公共物品，既存在私人道路也存在收费道路（tollroads）的事实即可证明这一点，只是不过，在不收费的情况下，道路常常被视为公共物品，其建造和维护成本往往来自税收。政府为了提供这样的物品而行使征收权时，必须受到严格的司法审查，因为其必需性并不是显而易见的，而且有可能致使一些人受益而另一些人受损。[22]

至于“公正补偿”，它常常被理解为“公平的市场价值”（fair market value），即被征收物的市场价格。之所以要求公正补偿，是因为征收被视为是公众——政府作为其代表——同被征收者进行的一桩交易，只不过这种交易带有一定的强制性，但是，为了弥补被征收人的财产损失，应当给予其在自愿的市场交易中能够获得的价值。孟德斯鸠曾从政治法（political law）和市民法（civil law）有别的角度论证了在政府行使征收权时必须给予当事人补偿的看法。在他看来，人们通过政治法获得了自由，通过市民法获得了财产，不能根据政治法决定财产问题；当涉及公共利益时，社会不应当利用政治法或者政治规制剥夺或者侵犯私有财产，而只能根据市民法来处理财产问题，将每一个个体都看成整个社会。[23]他指出：“那种认为个人利益应当让位于公共利益的看法是一种谬论；决不应如此，除非涉及政治共同体时，换句话说，涉及臣民之自由时；在这种情况下不应当触及私人财产，因为公共利益包括每个人都根据市民法拥有自己的财产，且始终受到保护。”[24]因之，如果政府打算建造公共设施或者修建一条道路，它必须补偿那些受到其伤害的人，此时，公众（the public）就像一个个体与另一个人进行交易一样。[25]布莱克斯通表达了类似的观点。他指出，立法机关决不能赤裸裸地剥夺私人财产，用个人利益应当让位于社会利益为之辩护是徒劳的，因为允许任何私人或者任何法庭充当公共利益的法官都是危险的。但是，在特定的情形下，立法机关可以迫使个人让渡自己的财产，但必须给予其合理的价格或者充分的补偿——相当于他所受到的伤害。此时，公众被看作一个个体，与另一个人进行交易。[26]