从公共政策视角看中国反腐 对旧体制的一次大修

美国丹佛大学政治系终身教授 孙晶 为FT中文网撰稿

转眼中国新一届领导层接棒已然五年。这五年来中国面临的国际形势，可谓变化纷繁复杂。中国自身的发展也处于各种关键节点。从政经两个宏观角度总结这五年的道路，经济上中国国力继续增长，以平均购买力计算的国民生产总值，已于2015年超越欧盟和美国，成为世界最大经济体。但同时中国经济和其他主要经济体一样，面临着增速放缓、地区差异扩大的难题。政治上，中国在维护自身国家利益上越来越自信。这一强势，既是中国改革开放以来国力极大增长的自然结果，也不可避免地引起了一些相关国家的不安。两个趋势难以对错简单论之，而是双方都在转型中摸索新的相处方式。

谈罢经济和外交的大格局，那么国际上对这五年来中国国内政治发展最大的关注点是什么？恐怕是最高领导层持续、全面和高压态势的反腐。中国最高领导人习近平所言的“苍蝇老虎一起打”作为固定表达，已被西方媒体和学界广泛采用。以笔者生活工作的美国为例，关于中国最高领导层猎虎打蝇的报道时常出现在主流媒体。不少教授同仁已把对这一政策的分析，列入《中国政治》课对教学大纲，成为必然探讨的话题。

国内媒体经常将域外观察称为“第三只眼”。那么这所谓的第三只眼，又是如何看待这场中国式反腐的呢？要想了解这个问题，需要先对西方当代政治学研究有个初步了解。西方政治学理论强调所谓“总结型知识”（generalizable knowledge）的重要性。换句话说，中国政治也好、美国政治也罢，不过是诸多个案。学者们的关注是通过对这些个案的研究，总结出规律和理论，能够应用于其他个案。笔者记得读研的时候，每每向导师汇报完新挖掘整理出来的数据，导师往往会问一句：“现在你汇报完了。告诉我，那又怎么样（so what）？对你的个案不感兴趣的人，能从你那里学到什么？”这个有些咄咄逼人的“那又怎么样”（so what）恰恰是支持西方社会科学发展的动力。正因如此，西方政治学者极为重视放之四海而皆准的“分析框架”（analytic paradigm）。他们最为依赖的两个分析框架，就是“权力”（power）和“公共政策”（public policy）。

本文接下去会主要从“公共政策”这个框架分析这五年来中国政府的反腐行为。做出这样的选择有以下几个原因：第一、基于权力的框架分析和意识形态紧密挂钩。而中西方价值体系的根本不同，决定了这一分析必然带有强烈的主观判断色彩。正因如此，从“权力”入手分析解释政治现象，是西方媒体最爱用的角度，相关人士写起来可谓洋洋洒洒、驾轻就熟。但是，这种权力角度的分析，准确性却需要加上个大大的问号。推测与臆测，一字之差天壤之别。最高层的决策过程，不要说一般的媒体人，就是政府中的绝大多数人都无权全程参与。这不仅是对中国，就是美国人分析美国最高层决策，也是如此。难怪媒体人士多依赖不具名的“消息灵通人士”作为信息来源。但相关作者到底对信息和数据有多深入和准确的掌控？如果只能是“天知地知”般的神神秘秘，那么分析的准确性和严肃性就难以保障了。

好在西方政治学中有另一个角度，即公共政策，来平衡权力分析的偏颇。公共政策的核心词汇是“理性”（rationality）——政治学者们把政策看作应对某具体问题的理性解决方案。该理性方案的出发点必须是针对团体而不是某个具体的个人（collective decision）。当然，团体可大可小，包含范围上达国家下至家庭。公共政策这一分析角度的优点，就在于拒绝价值观对分析的左右。与依靠所谓“消息灵通人士”的小道消息不同，公共政策角度力图根据各种公开和官方的信息，阐明政策的标的，并分析政策是否达到标的。

跳出价值观这一主观色彩浓厚的概念， 笔者认为可以从两个层面阐述中国这新一轮反腐的理性标的。其一、这次反腐行动持续的时间和开展的强度是对几十年来依靠旧体制“疲劳驾驶”的一次大修。如果从1978年三中全会算起，改革开放已进入第三十九个年头，中国的变化翻天覆地。但举世瞩目的成绩背后，是政、经、社会各种关系没有理顺而产生的各种问题的不断积累。随着发展模式的成熟和经济增速不可避免的放缓，长期潜伏的各种问题也就越来越鲜明起来。近年来一些地区出现了塌方式腐败，还有些地区或领域出现了领导换来换去但腐败代代相传的现象。这都说明腐败虽然发生在具体的人身上，但其弥漫性、长期性的存在说明体制出了问题。这绝不是撤换一两个人就可以解决的，得从体制下手了。

这已经不是第一次中国共产党作为执政党面临体制改革的挑战了。不同时期，中国政府面临着不同的体制改革重点。八十年代初，当时的最高领导人邓小平曾把解决新老交替的体制改革，提到“再不动就会亡党亡国”的高度。如今，这一问题已经得到体制上的解决。但新的体制问题会出现。拿反腐为例：中国新一代的最高领导层显然认识到了，对体制腐败再不动刀子，“亡党亡国”的危险绝不是耸人听闻。为什么这样说？因为任何一种体制的法理性（legitimacy），都体现在正反两面。正面是体制的向前推进能力。说通俗了，“发展就是硬道理”。在这方面，中国政府可以说是交出了一份靓丽的答卷。但从反面来看，体制的法理性，还体现在纠错能力，意即政府能够通过回头看，发现问题解决问题。没有这种体制纠错能力，靓丽的发展成绩也就失去了公平公正这个平台，反而会加剧矛盾。问题越积越多，公众的质疑声会越来越大，最终伤害体制的法理性，导致发展模式的脱轨。这绝不是危言耸听。事实上，中国此次反腐行动的持续时间和强度，印证了最高层的风险评估。

新一轮高压反腐的第二个理性标的，是通过这场行动增强中央政府和最高层的执政权威。在这里需要再介绍一个政治学概念，即“强国”（strong state）。需要指出，西方政治学从公共政策角度阐述的“强国”概念，并不是指经济军事实力，也不是单指某意识形态，而是指政策法规制定后，对各级政府和社会的真正约束力。通俗地说，就是一个“有法必依”的国家，才是一个真正的强国。从这个定义出发，美国和西方主要发达国家，都是标准的政策施行强国。

中国则不然——“山高皇帝远”这句俗语，恰恰说明了中国几千年来一直没有解决好树立中央权威的问题。根深蒂固的威信赤字，也体现在了反腐行动中。相信对于反腐这个话题，中国的公众并不陌生，甚至有了些老生常谈的感觉了。但为什么这次反腐行动引起了国内外的广泛关注？一方面恐怕是因为被打的“老虎”，即高级官员的层次和数量前所未有；另一方面是执政党中国共产党制订一套较之国家法规更为严格的党纪来约束自身队伍 ，并通过派出巡视组以及回访等举措，把反腐行动细化和制度化。但这场中国特色反腐行动的驱动力却是国际共通的：建立言必信、行必果的具有威信的中央政府。不管山多高，最高层的政策和意志必须不打折扣地给予施行。从这个角度讲，本次反腐的更深远目的，是打造出各级政府执政者对法律法规的一颗敬畏之心。这是中国走向政策施行强国的必由之路。

从公共政策角度谈罢中国的新一轮反腐，笔者再略谈一下反腐的国际共通性。如果把腐败比喻为细菌的话，那么世界上没有哪一个政府生活在完全无菌的环境里。权、钱和政策三极的互动中，通过滥用其中一极，以促进实现其他两极的利益最大化——这种欲望是跨文化的，尽管在诸体制中程度不一，形式各异。但任何一种体制违规和权力滥用都是腐败，民众对此都心怀不满。

以美国为例：本次特朗普异军突起，并最终入主白宫，其主要竞选口号之一就是“抽干沼泽”（drain the swamp）。美国人都知道他所指的沼泽是什么：出没于国会和政府间，受到各种特殊利益集团控制的游说者们（lobbyists）。特朗普指责他们把国家变得污浊不堪，首都华盛顿更成了腐败蚊蝇孳生的沼泽。特朗普上台后，能多大程度的抽干这个游说集团的沼泽，不得而知。但这一竞选口号在选民中得到普遍支持是不争的事实。而美国最高法院前几年推翻了联邦选举中对筹款和开支的大部分限制。这一举措更是在不少选民眼中成了“为钱背书”的腐败条款。再以日本为例，体制的腐败体现在了其选举法对农村选民的一边倒式支持，导致该国极高的农业贸易壁垒，最终利益受损的是日本消费者自身。

反腐是一个全球性的课题。打造理性的公共政策，建立有效的中央权威——面对反腐这道必答题，中国政府正在力图给出适合自身的答案。

（注：作者是美国丹佛大学政治系终身教授。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]）