为了面子 这个贫困县把自己害惨了

汝城县地处湖南与广东、江西三省交界处，隐匿在山岭陡峻、烟雾缭绕的群山中。

" 图腾石、银杏古树、煤油灯、黄泥巴水 ……"。湖南省委巡视组的一则报告，戳破了这个小县城的 " 阔面子 "。

据《中国纪检监察报》8 月 5 日的报道，湖南省汝城县这个国家级贫困县，大规模举债修建大批 " 形象工程 "，花 4800 万元修广场，6 株银杏树就花了 285 万元，8 根图腾石柱花了 120 万元。

与之相对的，则是对民生的罔顾。该县自来水管网年久失修，居民爆管停水、喝 " 黄泥巴水 " 是常态；该县卢阳镇还有两个村没有通电，25 户 67 人仅靠山泉水发电和点煤油灯照明。

湖南省汝城县举债修建的爱莲广场，仅 6 棵银杏树就花了 285 万元，8 根图腾石柱花了 120 万元。与广场相对的是县委县政府的办公大楼。图 /《中国纪检监察报》

记者调查发现，汝城县以土地开发为中心的发展模式，且 " 寅吃卯粮 "，透支了土地市场，使得政府债务急剧恶化。

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大建

汝城县所处的罗霄山片区，是全国 11 个集中连片特困地区之一。长期以来，汝城县以农业为主，工业产业基础薄弱。

2012 年 3 月，国家级贫困县调整名单出炉，汝城县被列为国家扶贫工作重点县。

在扶贫力度空前的当下，" 国贫县 " 这顶帽子含金量极大。它不仅意味着可以享受中央及地方各级财政拨付的扶贫补助资金，还可以享受很多的政策倾斜。

汝城县委常委、宣传部长郭昕告诉《中国新闻周刊》，近几年，中央及地方各级财政拨付给汝城县的扶贫补助资金，每年都在 20 亿元左右。2013 — 2015 年，该县上级补助收入分别为 13.6 亿、18.29 亿、20.52 亿，占该县综合财力比重分别为 53.26％、55.55％和 57.1％。2017 年，汝城县上级补助收入为 18.87 亿元，占该县当年财力的 60％，而其地方财政收入仅为 4.07 亿元，不及上级补助的四分之一。

巨额的补助资金，让当地的可用财力颇为厚实。与此同时，GDP 仍是上级政府考核地方官员的重要指标，而搞基础设施建设，成为汝城县实现 GDP 增长最速效的手段，于是很多重磅基建项目在这个贫困县遍地开花。

2008 年，汝城县启动行政中心南移建设工程。与此同时，汝城县新城建设也拉开帷幕。

根据汝城县《2009-2030 年城市总体规划》，该县新城定位于新行政中心，规划行政办公用地 44.7 公顷。随着新城的开发建设，相应的行政办公、住宅、交通、广场等配套设施工程尽皆上马。

2009 年，建筑面积 21280 平方米、总投资 5000 万的汝城县 " 四大家 " 机关办公楼及附属设施开工建设；2010 年，占地 11.5 万平方米、总投资近 5000 万的爱莲广场开工建设；同年 10 月，位于爱莲广场旁的汝城法院新审判大楼开工，占地面积 13341.11 平方米，总投资 3500 万元。

2012 年，汝城启动三栋综合办公楼建设，其中 1 号综合办公大楼项目占地 25 亩，建筑形态以莲花为造型，共 27 层，总投资约 8000 万元，后因 " 政策原因 " 未能建成；2 号大楼规划总用地 25 亩，共 22 层，总投资约 7200 万元；3 号大楼规划用地面积 25 亩，共 27 层，总投资约 9500 万元。

作为新城配套的汝城大道、神农路及环城西路等工程也陆续开工建设。

2014 年至 2017 年，汝城县将全县的发展重点聚焦于 " 全域旅游开发 "，提出打造 " 一环一心五水十园 "，构建 " 会呼吸的城市 "，并在全县范围内遍地开花建旅游景点，试图给每个乡镇都确定一项旅游特色。

总投资 50 多亿元的理学古镇、总投资 30 亿元的汝城特色小镇、总投资 15 亿元的热水国际温泉度假中心等一大批旅游产业项目，短期内扎堆开建。

据湖南省委第四巡视组的通报，2008 年以来，汝城县修建广场公园 11 个，市政道路项目 26 个，违规修建办公楼 10 栋，" 几乎一半的钱都用在大搞城市开发和城市建设 "。

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负债

" 以前汝城搞建设，别的县都开现场会来学。" 郭昕回忆，前几年，汝城的基建是被上级作为典型推介的。

这在一则报道中得到印证。据当地媒体报道，2009 年 4 月，时任郴州市委书记戴道晋带队视察了汝城的新行政中心、爱莲广场等项目建设时，说 " 小县也可以大作为，穷县也可以快发展 "。

" 我们的规划有些超前，政绩观有偏差，但城市面貌越落后，越没有人投资。" 郭昕对《中国新闻周刊》表示，汝城重大基建项目都经过上级审批，主要以融资代建的模式建设，" 没有动用一分钱的扶贫资金 "。

融资代建，指的是政府缺少启动或者建设资金时，由施工单位或者社会资本金提供支持，政府在规定的时间归还本金和利息。融资模式一般为项目公司直投、银行贷款和融资公司融资。汝城多采用后两种模式，" 这导致了我们县负债的增加。" 郭昕说。

据汝城县财政局反馈的数据，目前汝城债务总额约为 95 亿。据此测算，汝城债务总额为汝城县 2017 年一般公共预算收入的 12.9 倍、地方财政收入的 23 倍，负债率为 151％，综合债务率为 336％，债务率高居湖南各县之首。

根据《湖南省政府性债务管理实施细则》相关规定，湖南将综合债务率作为政府性债务的预警指标，对综合债务率超出 150％的地区，给予红色警告。2018 年 1 月 29 日，湖南省政府认定汝城县的政府债务余额为 77.18 亿元，并将汝城县政府性债务风险预警为红色警告地区，进行重点监控。

2018 年，汝城县政府需还本付息 2.4975 亿元，这给该县财政收支平衡带来很大的压力。

基建投资的居高不下，使得汝城县经济性项目投入不足，工业增长乏力，民生投资亦长期不足。

据相关数据显示，汝城县政府的固定资产投资，从 2007 年的 15.7 亿增长到了 2017 年的 91.64 亿，年均增长 19.3％。近 5 年来，汝城的基建投资占固投的比重，一直维持在 35.7％至 54％的高位。

与此相对的是，民生投资严重不足。2016 年，汝城民生投资为 6.1 亿元，占固定资产投资总量的 7.5％。同年，郴州市和湖南省民生投资占固定资产投资比重为 8.2％和 9.7％。

到了 2017 年，汝城的民生投资大幅降至 2.6 亿元，占固定资产投资比重不足 2.8％。而同年基建投资占固投的比重，则由前一年的 35.7％升至 50.3％。

自 2014 年以后，汝城债务率急剧增长， 2015-2017 年综合债务率分别为 274％、285.74％、336％。

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卖地

从公共收入的来源来看，汝城县政府非税收收入，主要来自土地出让收入。这些负债资金，主要依靠汝城县成立的各种融资平台通过抵押土地筹集。

为了确保不发生系统性金融风险，力争 3 年内债务风险降到橙色预警一下，汝城县停建了项目 20 个、暂缓建设项目 9 个、调减投资规模项目 48 个，撤销项目 2 个，压减投资金额共 21.15 亿元。

汝城县财政局副局长何动林告诉《中国新闻周刊》，汝城县制定了一个 5 年计划，希望在 5 年内将隐形债务化解 50％，债务率降至 150％以内。

为此，汝城县将连续 5 年，每年出让价值 4.5 亿元的土地，其中 70％用于填补债务；利用土地增减挂钩，用 3 年时间，每年将 2000 亩地推向市场，总计产生 3 亿－4 亿元总收入，其中 2 亿用于还债；盘活国有资产资源，每年 2 个亿，累计 5 年，共 10 个亿；拆借资金收回，清收不良贷款，利用政策节支和财政结余，总共每年可获得 1.7 个亿用于还债。

由于工业用地的出让价格远低于商住用地的出让价格，商住用地是当地土地出让的主要收入来源。

据国信房地产信息网的数据，在 2012 年至 2018 年，汝城县共成交 79 宗商住用地。其中，汝城县政府在 2013-2014 年出让了 72.9 万平方米土地，占 7 年出让总面积的 56.5％，土地出让收入占 7 年出让总收入的 65.7％。这两年间的土地出让收入占汝城县一般公共预算收入的比重，分别达到了 46.4％和 53.5％，低价均价都超过了每平方米 1100 元。

此后，汝城的土地出让价量齐跌，每年的土地成交量只有 2013-2014 年间的 30％左右，土地出让价格只有 2013-2014 年的 70％左右。

进入 2018 年，汝城县政府试图大量出让土地，以偿还政府债务。截至 2018 年 10 月，汝城县政府共招拍挂 22 宗土地，成交 7 宗，其中商住用地 6 宗，总面积 202291 平米，出让总价 1.3 亿元，平均地价仅为 650 元。

而与土地市场密切关联的房地产市场，却出现反常一幕。地价下降，而房价则不断攀升。《中国新闻周刊》走访了解到，当地的房价已经涨至每平方米 5000 多元，接近于郴州市区的房价。

相关数据表明，汝城县的房地产开发投资额增长强劲，从 2007 年的 0.44 亿增长到了 2017 年的 10.53 亿，年均增长达 37.4％。商品房销售额则从 2007 年的 0.36 亿，暴涨到 2017 年的 11.17 亿，年均增长 41.0％。2013 年后，汝城的房价开始暴涨，到 2017 年，汝城房价涨至 4000 多元每平方米，是当年商住用地价格的 5 倍。随着今年房价的继续上涨和商住用地价格的下跌，这一比值将继续扩大。

由此导致的后果是，大量的土地掌握在开发商手中，政府对土地的议价能力下降，政府的土地出让收入下降，而居民的购房成本则不断上升。

急于在短时间内缓解压力的汝城县，" 寅吃卯粮 "，进行 " 大甩卖 " 式的土地出让，使得当地土地市场进一步崩坏。

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整改

巡视报告经媒体报道后，汝城深陷舆论漩涡。郭昕说，他在此期间的工作量涨了好几倍。

这场巡视风暴过后，汝城县委原书记方南玲因涉嫌违反中央八项规定精神，并在政治生态、政府债务、脱贫攻坚等问题上负有责任，被免职。汝城县 3 名党政主要负责人、17 名科级干部被查处。

原任桂阳县长的黄四平前来 " 救火 "，出任汝城县委书记。上任伊始，黄四平表示对巡视发现的问题 " 主动认领、照单全收 "。

汝城官场刮起一场 " 立行立改 " 的整改风暴。据汝城县委宣传部提供的资料显示，该县开展脱贫攻坚专项督查，共查出涉及贫困户收入、住房、基础设施建设、群众满意度等四类问题 4091 个，清退识别不准对象 4553 人，新纳入贫困人口 667 人。

全面清理、节约配置办公用房，调整搬迁单位 21 个、700 余人，清理出为民服务中心 2 号楼、3 号楼建筑面积 79449 平方米，老城区商业繁华地带办公院落 18 处、房产 27900 余平方米。

改造部分已建成的广场、游园以及合适的办公院落，对办公用房进行合理利用，用于化解城区 " 停车难 "" 出行难 "" 大班额 "。今年全县将新增停车位 820 个。行政中心前广场、原检察院和原中医院院落改建成停车场，原水利局、进修学校办公楼分别转为思源学校、二完小和特殊教育学校用房。

同时实施城乡供水一体化和安全饮水工程，解决 17990 户 56132 人安全饮水；实施城乡公交一体化项目，建成城乡公交线路 23 条，实现城乡公交全覆盖；实施农网改造 49 个村，涉及农户 8052 户 26650 人；实施农村公路项目 491 个 814.476 公里；实施危房改造 14909 户。扩建一水厂、新建二水厂、改造老城区管网、联网新老供水体系，年底将全面完成各项改扩建工程。