香港政制：亟待重新检讨的香港特首角色

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自香港反修例运动对香港既有政治秩序产生的冲击达到临界点，北京不得不出手，在中共四中全会前后检讨“一国两制”在过去多年的消极实施状况。2020年，从年初夏骆的上台，到当下香港的政治调整，都成为这种“检讨”的一部分。我们认为，随着这些“检讨”的落地，香港问题的解决，最终还是要落实到香港政制本身的调适上，事实上，正如人们所看到的，这种改变已经开始在整个香港管治团队中发生，并逐渐蔓延到“香港政治制度”司法、立法各个领域——我们姑且认为这是积极“一国两制”的有步骤实现。

中国香港特别行政区2019年历经了“修例风波”的冲击与震荡。作为香港“关键先生”又备受争议的香港特首，其角色正在悄然发生着转变，但其香港特首的角色仍然需要检讨。

现任香港特首林郑月娥当选于2017年行政长官选举，成为香港首位女性行政长官。自2019年3月开始的“修例风波”，则使她成为香港最受争议的行政长官。不可否认，林郑当时有些消极被动，没有承担起特首的职责，辜负了中央与港民的期待。而在2020年6月30日“港版国安法”的出台之后，“修例风波”渐近平息，林郑似乎已经“改过自新”，与先前作为与表现大为不同。不过，香港特首在涉港政治制度里的职责，及其在央港之间的角色，仍然仍然需要进一步补充和明确。

林郑的变化

林郑的不同以往之处有着多处表现。9月1日林郑在出席行政会议前公开支持教育局局长杨润雄“香港没有三权分立制度”的说法，并称“从今届政府开始，要正本清源、拨乱反正”；10月下旬林郑接受港媒采访时曾表示不再前往立法会接受质询；决定押后发布2020年度《施政报告》后的11月3日至7日，林郑偕港府要员连访北京、广州、深圳三地，“跑部进京”争取中央支持，沟通粤港澳大湾区；11月25日佩戴“一国两制”徽章宣读《施政报告》。

从备受香港媒体舆论争议与差评的《施政报告》之中，也可发现一些不同之处。林郑先称“我今天公布的《施政报告》，务求在政治体制上正本清源”，之后在报告第二章第二节部分，专门论述“行政长官使命”，这在林郑之前三次施政报告中未曾有过。林郑在该部分申明了香港行政长官的“双负责”与“双首长”职能。前者是指同时向香港和中国政府负责，后者是指香港特首是香港政府首长，也是香港的首长，代表整个香港。

值得一提的是，林郑还在《施政报告》里宣布房屋政策时谈及了“?房”，这也是其早前三次《施政报告》里未曾有过的情况。林郑还称，“部分改革措施突破政府的一贯思维，作为行政长官，我有时都要力排众议，为的只是一个信念：安居对香港市民实在太重要了！”

尽管香港特首对?房等民生问题的关注与应对之策，只是承担起了本就应当担负的责任，与以往相比确实已经有所不同。而发生在林郑身上的诸般变化，其实是对她早前对自身所扮演角色没有准确定位的修正。

事实上，正是由于没有全面准确理解香港特首的角色，及其在央港之间的定位，对于香港时局没有完全把握，缺少解决深层问题的决心，也没有处理好香港与内地之间、香港政治与中国政治之间的关系，才导致了一系列的严重后果。

“特首”不仅是“行政长官”

2017年中共十九大报告首提“中央对香港全面管治权”的概念。2019年11月香港“修例风波”深度震荡之时，中共召开了第十九届四中全会，所做出的涉港决定包括“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”，“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。

其潜台词是这两项制度都暴露出了问题，因此需要进行制度层面的调整。而香港特首，作为香港的“关键先生”，是扭转香港乱局的关键人物，也是实现中央对港“全面管治权”的关键角色。事实上，这也是香港“修例风波”发生后，乃至香港回归以来，香港特首长期身陷巨大争议之中的原因所在。

固然历任香港特首各有性格，各有作为，也各有得失。其争议的产生既有其个人的原因，更大的原因则在于其自身角色定位，及其与中央政府关系没有明确。当香港教育局局长杨润雄表明“香港没有‘三权分立’”后所引起的香港当地舆论反弹，即说明了这一点。

这不是针对林郑本人而言，而是基于香港的社会现实与形势变化，特别是在“修例风波”之中暴露出来的问题。而“修例风波”的发生，则意味着到了必须要正视和厘清这一要害问题的时候了。

不论如何，中国拥有对香港的主权。这是中央对港“全面管治权”的逻辑基点，香港基本法则立足于中国宪法之上。按照香港基本法规定，香港行政长官同时也是“香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区”。这里的“首长”不是“三权分立”体制下的“行政首长”，而是整个香港的首长。

香港的“行政长官负责制”，更准确地说应该是“首长负责制”，这是基于香港特首作为香港首长角色的定位。中国南开大学法学院副教授李晓兵认为，在香港基本法所确立的宪制体制里，特首实际上就是要超越各个党派、各个政治机构，起到一个保证人、协调人、仲裁人，也包括监督人的角色。强调行政主导的权力分工与合作，对于特首履职并未能起到有力的支撑作用，反而在实践中将特首的宪制角色降格了。

特首的赋权与监督

只是由于1997年香港回归之前，英国末代港督彭定康（Chris Patten）一改前任历届港督做法，急推“民主化”，意图将“香港皇帝”般的港督的权力约束在“三权分立”的框架之内，抬升立法与司法的地位以致于形成近乎“三权分立”的政治架构。尽管香港基本法令彭定康的目标在法理上落空，但是香港回归以来的政治一定程度上确实是按照“三权分立”的逻辑在运作。例如，林郑接受立法质询时常常经历的挑剔、抨击，甚至是侮辱，是香港回归前历任港督都不曾经历的场面。这在客观上反映了香港行政长官在香港体制里的相对弱势，有违基本法的权力与制度设计。

这可能也反映出香港基本法对特首作为“香港首长”的权力赋予不够具体，责任与权力不相匹配，缺少明确的执行机制，但既然是首长负责制就要有“负责”的机制框架。

为此，香港的政治理论与制度结构，有必要围绕“首长”的地位和权力有所改革，以赋予特首对香港政局的引导能力，避免一盘散沙、相互掣肘、纠缠琐事的情况，将反对与批评的声音更多地转化为建设性的主张，共同致力于解决香港深层次的社会问题。

这可能需要三点来为“首长负责制”去破题。比如，第一，梳理“行政主导制”下特首的具体职权范围；第二，给予特首更多独立施政的空间，减少立法、社会等方面的过多牵制，不至于令特首角色疲于应对各种政治力量和机制；第三，校正香港司法在《禁蒙面法》等重要事项上所反映出来的倾向性立场。

另一方面，香港特首并非不受制约，但这种制约应该主要体现为“双负责”，既要向香港负责，又要向中央政府负责。香港特首是落实中央对港全面管治权的关键人物，需要接受中央政府的监督，同时还要扮演好沟通与协调的角色。

林郑在2020年《施政报告》中声称要“在政治体制上正本清源”，并非无关紧要、画蛇添足之语，而是反映了香港正在发生的一场政治制度剧变。

以此来看，香港特首这一“关键先生”，未来势将越发重要和关键。林郑在2020年下半年的不同作为，展现了香港特首角色转变。而在林郑之外，在经历过一场席卷全港的“修例风波”之后，更多的香港人以及香港的政治体制，也都应该有所改变。

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