中国对美直接投资的历史回顾与现实展望

中国对美直接投资机遇与风险并存，但政治风险因美国政治精英对华不信任和警惕的提升依然有走强的惯性，中企须明白这一深刻变化。

中国对美直接投资开局于中美建交，加速于中国自身的改革开放。两国建交为中国对美直接投资提供了政治前提和基础。在上世纪80年代，中国对美直接投资以国有企业为主，一些敢于“试水”的民营企业（比如万向）已经开始对美国汽配市场进行投资。在整个上世纪80-90年代，中国对美投资都在低位徘徊，投资呈现零星式分布，个别年份投资的具体金额甚至处于统计的盲区。当然在早期的投资中，由于“制度距离”以及“政商关系”的差异，美国对中国国有资本的投资是保持警惕的，中美两国在制度与安全上的摩擦已经开始显现。2000年中国政府正式提出“走出去”，给予中企对美直接投资国家宏观政策上的支持。

而真正使得中国对美直接投资出现“质”和“量”提升的时间节点是2008年美国的金融危机。由于金融危机，美国国内一系列重要资产出现贬值，中美投资市场的对接出现了历史性的机遇。奥巴马政府对中国对美直接投资总体上实行了较为宽松的政策，在其执政下，中美进行了多轮次的BIT谈判，双方力图以协商的方式构建共有的规范。中企投资在2016年实现了超越400亿美元的流量峰值。中资覆盖了美国绝大多数州和州内选区，成为美国民众的“新邻居”（new neighbors）。中美双向直接投资在这一时期达到历史最佳水平。当然，过快过猛的投资使得两国政府均介入到中企投资这一进程。美国主要是维护国家安全，重点关注中国在半导体等“高技术”以及“军民两用技术”领域的投资安全审查。而中国政府的主要目的是防范金融风险，管控杠杆风险，同时改善中企投资的形象。

特朗普执政后在贸易和投资两个方面同时对中国实行了空前严格的限制，中美BIT谈判陷入停滞。两国政府在双向投资领域中对彼此所实施的投资限制（亦称“安全例外”）明确表露出不满。中美双向投资关系呈现出“现实主义”的特征。尽管受到严格限制，但中国在美直接投资依然保持流动，年投资流量从2017年开始梯次性下滑，并在2020年降至历史性低位。由于疫情以及美国经济走弱，目前看，中国对美直接投资依然没有出现回暖的迹象。

在分析中国对美直接投资时，须要明确以下几个事实。

一、无论美国政府怎么限制，中国对美直接投资流量始终是存在的，存量基础依然庞大，而且收购的方向已经不可逆转地转向包括娱乐、电竞、制造业、先进服务业等领域的收购。我们在分析对美直接投资时，既要看到存量的投资，也要看到增量的新投资（比如，2020年，福耀玻璃在美国俄亥俄州莫雷投资0.46亿美元，创造了100多个就业岗位；2020年6月，腾讯控股收购了上市募资19亿美元的美国音乐唱片企业华纳音乐集团10.4%的股份）。

二、美国政府应对外资的过程始终伴随着国内的立法。美国政府对中国直接投资的担忧总体是在法律的框架下进行的。无论是总统的行政令还是国会通过的“伯德修正案”（Byrd Amendment）、《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），这些有关中国投资的立法都存在特定的法律依据，美国政府不断以升级法制来应对新的投资环境。客观讲，尽管美国情报部门在这一时期已深度参与对华投资决策，但美国政府在明面上依然试图用法制规范而非单纯依靠强制力来应对中国投资。

三、美国政府对待中国企业投资时存在滥用“安全例外”的情况，其主要判断根据并非基于事实，一个重要的因素是政治精英的决策，来自情报以及安全部门的非公开调查，这种非公开调查难以成为司法裁决的依据。这也可以解释为什么特朗普对TikTok的限制行政命令，一经字节跳动的诉讼即被加州地方法院所推翻。

四、美国的打击主要针对中国业已成形，具有市场规模和竞争力，并涉及“军民两用技术”的直接投资，比如华为、中兴、TikTok等。但美国欢迎初级、中级制造业、低技术的商业性投资。

五、美国联邦和州政府一边通过各类投资平台和中介实现招商引资，积极吸收中国资本，一边在国内对中国特定投资施加制裁和“预防性打击”，在国外主要是动员盟友，实施游说，形成抵制中国特定投资的国际联盟，将一些中国跨国公司的产品“丑化”，以将其剥离出欧洲、澳大利亚等国政府的大宗采购市场，防止中国跨国公司取得更大的国际优势。当然，其出发点不可否认地是要维护、拓展美国国内同一产业跨国公司的利益。

六、中国对美直接投资主要以收购为主，以初级制造业为主，绿地投资严重偏少，所能提供的高端技术性投资较少，投资有助于美元回流，福利效应是客观的，但中美在投资依赖上是不对称的。

七、涉及与中国直接投资的博弈是中美关系的一种反映，其走向受美国党派政治、三权分立以及中美政治经济关系的总体性制约。

目前，拜登政府对华政策依然处于深度的反思和调整阶段，众多政策仍然不明朗。但大体的政策雏形已经形成，即坚持特朗普式的对华竞争与遏制政策，但更多地会借助盟友和国际规范来约束中国的行为。竞争、合作、对抗会成为中美关系的主线。在这种情况下，如果中美两国元首实现首轮对话，相互释放善意，那BIT重启之日亦可期。此外，美国庞大的经济刺激计划，会进一步阻碍中国对美直接投资，因为庞大的救市计划的一个目的是为濒临崩溃的企业提供资金，这样能够有效地避免被外资实施“趁人之危”式收购。

面对这样的局势，中国可能的应对有：一、首先要明白中国跨国公司的优势在哪里？主要是中企与政府的关系相对紧密并获得宏观政策上的支持；资本相对雄厚，并逐渐采用跨国股权置换和金融杠杆等国际通行的商业运作模式，这有利于实现战略性合作与收购。二、重点可以转向欧洲，但不放弃美国的投资市场。中国业已同欧洲签署了全面投资协议，新的方向有利于中企努力提升自身的战略回旋空间，对冲风险。三、中美经贸关系突破具有一定的历史必然性。宜争取中美在经济领域，比如贸易或投资协议方面，优先实现关系改善。四、争取在美国重点州的投资突破。五、在高技术领域应当将希望和发展放在国内，依靠自身科技力量，加强高技术的内生能力建设。

在特朗普执政期间，美国政治精英对中国的恶意、疑意和政治不信任已经被激化，美国势必会加强针对中国直接投资的“反情报”和“反工业间谍”的能力，这已经是客观事实。目前看，中国对美直接投资中机遇与风险并存，但政治风险因为美国政治精英对华不信任和警惕的提升依然有走强的惯性，中企须明白这一深刻的变化。