被停发养老金：一个退休群体的罪后余生

一位老人从青岛一老年公寓旁经过。（视觉中国/图）

“谁让你犯过罪呢？”

67岁的南邵安从未想过，这句话就像一道箍，套住了他的晚年。

自2021年4月开始，他的养老金被停发了，生活费没了，只因他从事业单位退休后犯了罪。

退休前，南邵安是合肥某高校一个学院的教授。他教过的学生中，不少活跃在不同的岗位上，其中不乏“厅官”。他自称“腆着老脸”四处托人帮忙，希望恢复发放养老金。但得到的答复都很直接：政策就这样，他们也没办法。

有多少机关事业单位退休人员因受过刑罚而被停发养老金？虽无法给出确切数字，但南方周末记者采访的人社部门官员、律师和学者，他们的判断颇为一致：这个数字绝不会小，且呈上升趋势。

这源于2012年三部门联合出台的一份文件。

2014年，全国开始了一场以“并轨”为核心的养老金制度改革。如今，十年过渡期满，并轨制度已于2024年10月1日正式实施，但这份旧文件仍有效力。他们在守望那个攸关生存的新配套政策，至今还未等到。

“突然停发”

南邵安是2018年9月正式退休的。当年5月，他与校内另一名教授发生口角，后动手伤人，致对方轻伤。2020 年 5 月，南邵安因犯故意伤害罪，被判有期徒刑一年四个月，缓刑一年六个月。

2021年4月，南邵安如往常一样，让老伴代他领取养老金。老伴回去告诉他，账户上没钱。

没有人通知他，也没见到行政文书，养老金突然被停发。南邵安赶忙跑到安徽省社会保险局（省人社厅下属事业单位，下称安徽省社保局）询问，工作人员才告诉他，局里当月已决定暂停发放他的养老金。

不仅如此，安徽省社保局还要追回2018年10月至2021年3月其间发放的养老金，计29个月，共25万余元。2018年10月，正是南邵安被取保候审的时间。

暂停发放的依据，是2012年9月开始实施的一份文件。由于涉及国家干部，该文件由中共中央组织部、人力资源社会保障部和原监察部联合发布，规定了如何处理事业单位工作人员和机关工人遭遇强制措施，及行政、刑事处罚时的工资待遇问题。

这份被简称为“人社部发［2012］69 号”（下称“69号文”）的通知规定，事业单位工作人员和机关工人退休后，一旦遭遇强制措施和刑事处罚，将停发退休费，改为按比例计发生活费。“处罚”结束后，视情况发放退休费。

照此规定，在南邵安取保候审期间，其退休费应被停发，改为按原基本退休费的75%计发生活费；缓刑考验期间，生活费比例进一步降至60%。在考验期满、重获自由后，南邵安的基本退休费应比犯罪前降低40%，每个月能领取四千元多的养老金。

如果是被判了实刑的退休干部，根据规定，惩罚进一步升级：服刑期间，他们会被取消一切退休待遇。出狱后，其待遇由原单位酌情处理。

之所以对机关事业单位人员作出特别规定，是因为他们的养老金由财政拨款，被称作“退休工资”。中国劳动关系学院讲师向春华向南方周末记者解释，相较于企业职工，他们的退休工资通常更为优渥。

这也是那时养老金并轨呼声很高的原因。长期以来，中国大多数省份的养老金体系实行“双轨制”：即机关事业单位人员个人不缴费，退休后由单位发放退休费，而企业员工则需自己缴付养老金。

这种因身份产生的差异，其后迎来了一场变革。

政策里的缝隙

2014 年，也就是“69号文”实施的第三个年头，养老金制度并轨在全国范围内展开。

据2015年国务院发布的“2号文件”，从2014年10月1日起，机关事业单位也开始实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，也就是“单位交一部分，个人交一部分”，而此前，机关事业单位有编制的人员个人是不用缴纳养老保险的。

改革过渡期设定为十年。

当时数据显示，近4000万机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老金。南邵安正是这4000万分之一。自2014年起，他每月工资中就有一部分自动划入社保账户，直到2018年退休。

按照过渡期的政策规定，2014年10月1日以前参加工作、之后退休的人员，被称作“中人”。针对这个群体，政策演化出了一套复杂的演算方法，以确定他们退休后的养老金数额。

在南邵安的意识里，个人缴了养老保险，那退休后领的钱不再是双轨制下的“退休工资”，而属于并轨后的“养老金”。

既然如此，为何退休后却领不到养老金？

“组织不可能骗我，那是不是执行政策的人理解错了？”南邵安心里留下了一个巨大的问号。

很快，南邵安就发现了政策里的缝隙。

“69号文”虽规定了有关部门有权停发退休费的特定情形，但文件中还有一个特别条款：受到刑事处罚的事业单位干部，只要已参加养老保险并按规定计发基本养老金，其待遇处理仍应遵循国家养老保险的相关规定（下称“特别条款”）。

特别条款就像一根救命稻草，被南邵安紧紧抓在手里。

2021年5月，他一纸诉状将安徽省社保局告上法庭，请求撤销省社保局对其作出的停发和追回养老金的决定。

庭审中，南邵安自辩称，2014年养老金制度改革后，自己领取的是养老金而非退休费，应按特别条款予以处理。

安徽省社保局则认为南邵安的情形不适用特别条款，因为他领取的退休费和养老金是一回事，“如果该文件中退休费已经不再适用，中组部、人社部和监察部应该及时通知作废或修订，但事实上该文件至今有效。”

更关键的是，安徽省社保局提供了人力资源社会保障部养老保险司2020年11月下发的处理口径。

这份处理口径针对的正是被追究违纪违法责任的机关事业单位人员，口径中有这么一句话：“对于应当停发退休费的退休人员，社保机构有权暂停发放其养老保险待遇。”

这句话的确将退休费和养老保险待遇视为同一概念。最终，一审法院支持了安徽省社保局的说法，驳回了南邵安的全部诉求。

“即便停发退休费，也应发放生活费，为何省社保局要求全款退回？”南邵安当庭质疑。

法院审理认为，生活费不属于养老保险制度的调整范围，因此省社保局对生活费问题未做出处理，并未违法。

南邵安的疑惑更深了。人力资源社会保障部养老司的一个内部口径，就能推翻“69 号文”里的特别条款？

他随即提出上诉，二审维持原判，理由是，由于安徽省机关事业单位养老保险制度尚未完全建立,所以对“69 号文”特别条款暂不执行。

2020年7月15日，北京，来银行的老人大多数都是查看自己养老金增额及到账情况。(视觉中国/图)

折中

南方周末记者随机调查发现，暂不执行特别条款的不仅是安徽，江苏、四川、湖南、重庆等地有不少人，也遭遇相同困境。

71岁的胡秀敏，退休前是徐州市妇幼保健院的主管护士，2008 年退休，2017年因非法吸收公众存款罪入狱3年9个月。入狱两年后，她的退休费被停发至今。

对照十年过渡期政策，胡秀敏在2014 年前退休，属于政策中的“老人”。但和南邵安所在高校2014年才开始实行个人缴纳养老金不同，徐州市妇幼保健院是机关事业单位中最早探索养老保险制度改革的那一批。

公开资料显示，从1990年代以来，先后有 28 个省市开展了养老保险制度改革局部试点，约2100万人参加。2008年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。

在政策部署下，自1995年起，胡秀敏便按规定上缴养老保险直到退休。2021年3月，出狱后的胡秀敏开始了新的奔波，常和她一起的还有5位同病相怜的人。

信访部门成了老人们常去的地方。“我已去了近两百次。”胡秀敏的声音中充满着急、委屈和不甘，“有信访干部说很同情我们的遭遇，但他们也没办法。”

反复信访也并非毫无回音。2023年3月，徐州市信访联席办召开了一场服刑释放人员待遇信访事项专题研讨会。参会信访代表共4人，除了他们所在单位及其上级单位之外，市人社局、市财政局也派人出席。

这场研讨会的会议纪要披露，事业单位服刑释放人员待遇信访事项近年来已有多批次，亟须引起高度重视。

同时，会议纪要提到，出于人性考虑，酌情给胡秀敏他们发放基本的生活保障待遇。“每月能领一千多，但我本应领的退休费是五六千。”胡秀敏说。

无法突破现有政策而采取的折中办法，也是一种无奈。向春华说，据他了解，“69号文”里虽然有特别条款，但事实上关于机关事业单位退休人员的养老金怎么办，确实没政策。“人社部门的做法难以言错”。

不断的信访中，胡秀敏也有了经验。有关部门拿政策，她们也可以找政策，用“政策打败政策”。

在故纸堆里，胡秀敏发现了原劳动和社会保障部办公厅2001年出具的《关于退休人员被判刑后有关养老保险待遇问题的复函》。复函中称，服刑期满的退休人员可续发基本养老金。

这句话，她用笔划了一次又一次，念给家人听，念给单位同事听，念给人社部门听。然而，从结果来看，复函内容并未产生任何回响。

当然，也有回复的。合肥市两级法院在对南邵安案的判决中称，该复函成文时间是机关事业单位养老制度改革之前，所以这里的退休人员是指“企业”而非机关事业单位。

“可上世纪90年代，红纸白字写着不少地方已启动了机关事业单位改革，如果特指企业，文件肯定会写上。”南邵安反驳。

卡点

对政策的理解和执行，各地并不统一。

南方周末记者梳理了发生在南方某省的两起判例，法院最终都支持了养老金被停发的事业单位退休干部。

这些判决均适用了“69号文”特别条款和原劳动和社会保障部办公厅的复函，认为现有相关法律法规和政策规定并未将事业单位养老保险排除在整个养老保险体系之外，行政部门对其进行限缩解释缺乏法律依据。但更多的省市并未采用类似的做法。老人们“卡”在原地。

不像胡秀敏只能依靠反复信访，南邵安走了另一条路。

2021年，他写信向安徽省人大常委会法工委主任吴斌反映情况。吴斌向南方周末记者回忆，看了信后他判断这个群体数量不会小，又事涉民生，需要尽快明确。

吴斌联系了省人社厅厅长，厅长回复说要向人力资源社会保障部请示。2023年，他再次向人社厅询问此事，仍没有结果，“他们也只能等人社部发文”。

后来，南邵安又托朋友联系上了安徽省人社厅养老保险处处长吕泉。吕泉带队去过南邵安的单位，向其解释政策，并想追回那笔25万元“欠款”。

事实上，25万元并非焦点，而是谈判桌上的筹码。无论是南邵安还是胡秀敏等人，都愿意归还服刑期间领取的养老金，但前提是恢复发放。

南方周末记者就此事向吕泉求证，他以“这个群体敏感、涉及的政策性很强”婉拒了采访，建议联系人力资源社会保障部。

再后来，南邵安找到全国政协委员、安徽省政协原副主席李修松，希望他在2022 年全国“两会”召开时提出，建议尽快出台文件，明确退休干部的养老金待遇问题。

李修松也觉得此事关乎社会稳定。当时养老保险制度并轨在全国推广已8年，这样的情形只会越来越多，李修松提交了提案。

2022年的一天，李修松电话回复南邵安说，人力资源社会保障部告诉他政策已在加快研究，有望在当年出台。南邵安为此兴奋了好长时间。

2024年10月18日，南方周末记者向人力资源社会保障部发函求证，该部宣传中心新闻处工作人员称：“部里一直很关注，目前政策还在研究制定中。”

政策到底“卡”在哪里？

据南方周末记者从人社系统内部了解，在2014年养老金制度并轨之初，人力资源社会保障部就注意到了这个群体。有内部人士称他为此多次到监狱调研，但牵扯面太广，政策难出。

所谓“牵扯面太广”指的是，如果出台新的政策，是否也要考虑2014年以前退休的干部。过去，他们大多数都没有缴纳过养老保险，他们的养老诉求怎么办？

另一位人社系统内部人士向南方周末记者表示：“‘69号文’的发文单位不仅是人社部，如今要更新政策，需多个部门达成一致。”

据向春华回忆，近几年，针对退休干部养老金问题，多个部门已多次开会研讨此事，但始终存在不同声音。

决定事件走向的，往往不是政策本身。

南方周末记者采访的学者、官场人士和律师都提到，在全国反腐形势下，如何处理因职务犯罪挨过处罚的退休干部的待遇问题，有关部门拿捏不准。

如果干部贪污受贿，违反基本职业道德，还能享受这么高的养老待遇，“这可能是有问题的。”向春华解释。

南邵安也托北京的官场朋友问过，得到了类似的说法。但他想不通，在没有明确法律依据的情况下，行政部门“一刀切”式地全部停发，合理性何在？“何况还有很多退休干部并非职务犯罪。”他强调。

空转

但在律师马永杰看来，能否领取养老金和领取人的身份无关。社会保险法已有规定，只要个人参加了基本养老保险，退休时满足了缴纳年限，理应领取养老金。

马永杰过去十年处理了近 20 件“停发”养老金案件，发现案情大同小异。他认为，之所以停发养老金，政策阙如只是很小的原因，更关键的是他们的身份遭到排斥。

在接受南方周末记者采访时，马永杰正赶往湖南开庭。开庭所涉案件的原告刘柏林，原是一名正科级干部。2019年4月，他因受贿罪获刑三年六个月，当月即被停发养老金至今。

刘柏林向南方周末记者回忆，他所在的怀化市较早启动了养老金制度改革。自1998年起，他就有了养老保险个人账户，每月参保缴费直至2018年退休，从未间断。

2024年6月，刘柏林将怀化市鹤城区养老和工保中心告上法庭，要求恢复个人养老的基本权益。在马永杰的建议下，刘柏林请求法院对人力资源社会保障部出台文件的合法性进行附带审查。

马永杰分析称，这一类文件事实上是一种“内部惩戒”，因刑罚而启动，不符合宪法保障公民基本养老权利和社会保险法的立法精神，属于刑罚的延伸惩罚，“难道犯了罪的退休干部，就不是公民了？”

他的观点在前述南方某省的判决书中得到呼应：养老保险是一项关乎生存权的基本保障制度，停发养老金可能导致丧失劳动力的老人在刑罚执行完毕后进一步失去养老的物质保障，陷入生活困顿，这与养老保险制度的初衷相悖。

然而，2024年8月，怀化铁路运输法院一审认为，人力资源社会保障部等出台的规范性文件“于上位法并不冲突，合法有效且合理适当”，驳回刘柏林的全部诉求。

在接受南方周末记者采访的众多人士中，不少人都指出政策阙如的症结：国内许多制度仍围绕身份运转。“这里的身份指基于户口身份、单位性质和职业性质等而建构的社会等级身份。”中共蚌埠市委党校公共管理教研部吴秀才在《从身份本位到公民权利——中国养老保险七十年》中如此评论。

在湖南怀化，刘柏林刚拿到一审判决书，已准备第二次上诉。此前，二审法院曾将案件发回重审。

在直线距离1200公里之外的江苏徐州，胡秀敏等人正筹划下次上访。邻省合肥市的南邵安直言“总不能一拖再拖，还得另觅办法”。

诉讼、信访、行政复议……谁也无法给出明确的时间表。