人大五大弊端空前凸显 谁能改革破局？

毛泽东曾经说过“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议”，全国人大作为中国宪法中“最高国家权力机关”，一直被视为中共践行马克思社会主义代议制理论的“实践场”。

但是曾经在毛泽东《新民主主义的宪政》、《论联合政府》等文章中被视为政权重要构成的人民代表大会，今日却如同一桩旧屋，问题多多、摇摇欲坠。

于是近年来外界就看到了每年3月的两会（人大会议和政协会议）越来越“沉闷乏味”，代表和委员们的提案也离百姓生活越来越远，越来越奇葩。以至于出现一种怪现象——每年两会期间，中国媒体报道最多的新闻，不是人大代表在为某项涉及国计民生的政策争论，而是又有哪些“明星”代表，提出了哪些奇葩提案。

朝野之间要求人大改革的呼声越来越高，作为中国政治权力光谱中重要一环，人大系统也必须要面对改革的“手术刀”。那人大究竟有哪些“病灶”需要动刀？可以归纳为五大问题。

人大“定位”究竟是什么

首先是人大定位。自中共1954年成立第一届全国人大开始，摆在这个机构面前最核心的问题就是“定位”。在中共一党专政的政治体制下，人大究竟处于一个什么样的地位？

这个问题的回答一直很尴尬，中国宪法第五十七条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。尽管中国全国人大拥有对国务院等部门的人事选举权，但是熟知中国政治的人都知道，最终决定权还是掌握在政治局常委会手中。

这种关乎中共执政的根本性问题不可能一直悬而不决。习近平上任之后，释放最明确的一个信号就是重新界定了中共与人大、国务院、政协、最高法和最高检几者之间的关系。2015年1月中共政治局召开会议，随后的官方报道中提及“会议听取了全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组向中央政治局常委会汇报工作的综合情况报告”。

“五大机构向党中央汇报”，再加上报道中一句“坚持党中央的集中统一领导”，如同一声惊雷，朝野震动间为中共与人大、政协、国务院等传统四大权力枢纽定了“关系”。“人大定位”的问题也终于有了回答——在纵向的整个国家权力的体系中，人大处于最高一级；在中央一级的国家权力体系中，人大又处于核心地位。国务院、最高法、最高检甚至中央军事委员会主席都要由中国全国人大产生，向其负责并报告工作。

但是但是中共作为执政党，拥有“超然地位”。中共政治局可以就有关全国性的重大政策问题作出决定。例如宪法修改，国民经济和社会发展计划制定，每一届最高国家机关的重要人选，都是由中共向全国人大提出建议或者推荐的。

所有这些，最终都要经过人大决定通过，才具有合法性，才能变成国家的意志。更直接的说，人大是要确保中共“中央”的主张经过法定程序成为国家意志。

监督权能否最终“变现”

人大第二个正在“改革”的地方是“监督权”。中国宪法第十六条规定，“在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询”。这是宪法赋予人大“监督权”的法理依据。

因为在实际流程中，官员任免是由中组部和中纪委操作，所以人大并不拥有真正意义上的“选举权”，因此这种监督权也就成为了空谈。

不过这种情况也在发生改变。直接的证据就是2016年在海内外被炒作的沸沸扬扬的“监察委改革”。此次改革，被解读为意欲试验在中共一党的统一领导下，实现对公职人员全面监察，建立集中统一、权威高效的监督。监察委员会设立的改革力度，远大于前几年的“大部制改革”，也罕见地被中共定性为“政治改革”。目前监察委改革已经开始在北京、山西、浙江三地试点，而且试点方案中规定——监察委员会各级人大选举产生。

代议制理论下，议会的权力从来不是直接生效，都是通过选举相关机构间接产生。同样，被赋予更重要职责的监察委则可看做是人大对党政部门进行监督的“那只手”。这个部门的设立，已经基本解决了人大在监督上乏力的问题，可以视为目前“人大改革”最有成效的措施之一。

财税权何时收回

尽管相较之前，人大改革开始有了一些起色，但是更多的弊病尚未解决。案例之一，就是多年来呼声高涨的“财税立法权”，迟迟未能从行政部门拿回。

一个机构是否具有实权，衡量标准一为“人权”，二为“财权”。人大之所以被呼之为“橡皮图章”、“没牙老虎”，除了对“人（官员）”的监督权力没有落实，还有一个关键点是宪法赋予其的“财税立法权”不在自己的手中。

在发达国家，税收法定是最重要的原则之一。一个税种的开征、废止，哪怕仅是微调，都需要长时间大范围的公开讨论才能制定。但是反观中国，现行的18大税种中，仅有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》这3个税种，是由全国人大立法确定的征收权，而其余税种的征收合法性，均源自国务院所作的暂行规定和条例，也就是行政性规定。

原因是在1984和1985年，出于效率考虑，全国人大两次将财税立法权授予行政机关。这种做法在当时客观上是推动了改革的前进，但是另一个直接后果，就是给政府留下“自我发挥”的空间，税种和税率的调整，既未通过法律途径，也没有经纳税人同意，仅凭一纸文件就开始执行。甚至收多少钱、收了钱怎么花都由政府说了算。花钱不必接受监督，政府没有财政公开的压力，腐败和浪费由此蔓延。

“官商俱乐部”？代表结构如何优化

另一个人大一直未能得到根本解决的弊病就是代表结构的问题。

从第一届全国人大开始，名额总数一般不超过3,000人。这就意味着在中国，“人大代表”的头衔，已经成为一种稀缺的政治资源。尤其是商人，他们倾心政治，靠拢政治最直接干脆的方式，就是通过“贿选”，获得一个人大代表的资格。2016年，辽宁罕见的发生了震惊海内外的“人大贿选案”。中国人大常委会委员长张德江甚至亲自主持临时会议处理该案，他“震怒”地称“这突破了中国共产党执政底线”，挑战了“社会主义法制的权威和尊严”。

可以想象今天这种问题绝不会只是发生在辽宁，其他省份问题甚至更糟糕。而“贿选”的一个必然结果，就是造成代表比例的失衡，工农代表不见身影，而官员，商人则充斥其中。

尽管选举法规定了各行业、阶层的代表比例，但是上有政策，下有对策，很多企业家就用“农民”、“专业技术人员”、“知识分子”等名义取得代表资格。2015年十二届全国人大三次会议上，中组部副部长王尔乘就坦言，“许多企业主以工人、农民，或者科学技术人员的身份获得了代表提名，使得那些真正来自基层的、符合条件的代表无法提名。”

而人大代表构成的广泛性，直接关系到人民当家作主权利的实现，但是在当下，代表结构的弊病，使得“政商结合”、“不能代表人民”成为外界对人大最直观的心理感受。

关键在人 谁来领导人大改革

或许最重要的一个让全国人大迟迟难以推行原因，就是缺乏一个领军者。

任何改革，都需要一个强硬的拳头来领导推进。就如中共十八大之后，因为王岐山的强势领导，中纪委才能真的成为中共反腐的主力军。而反观人大，似乎是一种约定俗成，从成立之日开始，人大委员长一职通常是由政坛上“老成持重”的人来担任，从朱德、宋庆龄到李鹏、吴邦国，皆是如此。

纵然从种种迹象显示，习近平今天对于人大改革有着迫切的期望，但是在执行层面，他显然需要一个更加强硬、有魄力的人去领导人大进行“大变革”。如前文所说，在一党执政之下的政治架构中，人大处于核心地位，它有着巨大的象征意义——表明体现中国仍是一个以实现全民福祉为根本目的的社会主义国家象征。从这个意义上讲，过去的人大，弊病甚多，今日的改革，正当其时。