中国副省级城市争夺战背后隐藏的逻辑

2017年3月12日下午，在中国全国人大十二届五次会议河南代表团全体会议上，全国人大代表、河南省高级人民法院院长张立勇建议“中央将郑州升格为副省级城市”，引发舆论热议。此前，2017年2月甘肃省会兰州在编制完成的《中国·兰州2030城市规划愿景》中提出要“创造条件将兰州升格为副省级城市”，福建省会福州多年来也一直在谋求升格为副省级城市，长沙、昆明、南昌等一众省会城市也或多或少有这样的打算，郑州并不孤单。

前一段时间，有郑州、武汉等城市争当国家中心城市，现在又有争相要求升格为副省级城市，世界上可能也只有中国的城市对于自己的级别、待遇如此在意，在这种在意背后，又有着怎样的逻辑？

副省级城市前身——计划单列市

副省级城市的前身是计划单列市，全称为国家社会与经济发展计划单列市，意为“在计划经济体制下，国家针对特定地区在进行生产、资源分配以及产品消费等各方面的计划时，打破原有的行政隶属关系，对其单列户头，分配调拨计划指标”，从一出生就带着深刻的计划经济烙印。

1953年，中共完成社会主义改造后，进入计划经济体制，开始施行第一个五年计划。为保障一五计划的顺利进行，发挥老工业城市的经济优势，集中资源支持苏联援助156项重点工程建设，1954年中共中央决定对原各大行政区政治、经济中心的沈阳、武汉、广州、重庆、西安等在政治、经济上具有特殊地位的大城市施行计划单列。一五计划超额完成后的1958年，中共中央、国务院发布《关于改进计划管理体制的规定》，取消计划单列。

大跃进后的1963年，为促进经济的恢复，中共再次决定施行计划单列。沈阳、武汉、广州、重庆、西安、哈尔滨6个省辖大城市，以及由直辖市降为省辖市的天津成为计划单列市，后天津因再次直辖而退出。文革开始后，1967年计划单列取消。

这两次的计划单列，仅是从经济发展的角度，赋予这些具有区域政治、经济中心地位的城市某些经济权限，如第二次就明确为包括大专毕业生分配在内的八项计划单列，在行政体制上仍然接受所在省的领导，实际只是一种推进经济发展的权宜之计，甚至第二次计划单列还明确规定“计划管理接受中央、省的双重领导以省为主”，相比第一次都有些退步。不过，事实也证明，计划单列对于推动城市经济发展，带动区域经济发展，进而促进整个国民经济的发展，是一个行之有效的策略，为改革开放后的计划单列充提供了依据。

1978年，以包产到户为开端，拉开了中国改革开放的大幕。然而，在包产到户激活农村经济之后，改革仍然要落到大城市这个计划经济的堡垒上来。1983年2月8日，中共中央、国务院发出《中共中央、国务院批准四川省委、四川省人民政府〈关于在重庆市进行经济体制综合改革试点意见的报告〉》，决定对重庆市实行第三次计划单列，赋予省级经济管理权限，重庆市成为“行政上的省辖市，经济上的直辖市”。计划单列成为继经济特区之后，中国改革开放的又一次尝试，在不触动政治制度的前提下渐进的经济改革。

自重庆后，武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春相继计划单列，其中深圳、厦门同时具有经济特区的身份。至此计划单列市达到14个，覆盖中国东南西北各主要经济区，形成以“城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区”。也就说，所谓的计划单列实际是为计划的手段去冲破计划经济，推动城市经济体制改革，进而推动全国经济体制的改革，推动国民经济的发展。

此时的计划单列市，在行政体制上仍然属于省辖市，经济体制的突破仍然存在行政体制的桎梏，因而也就有了行政体制的突破——副省级城市的产生。

副省级≠计划单列

1992年，邓小平南巡讲话，中国改革开放再上路，并在同年的中共十二大上提出社会主义市场经济概念，计划单列存在的经济体制动摇，必将调整加以适应。次年，中共中央取消了省会城市的计划单列资格，仅保留深圳、重庆、大连、青岛、宁波、厦门等6个非省会的计划单列资格。1994年2月25日，中共中央机构编制委员会发布当年第一号文件，将14个计划单列市及杭州、济南两个省会城市确定为副省级城市。副省级城市原为计划单列市的经济管理权限不变，新晋副省级城市权限由省市协商。1997年重庆直辖后，计划单列市仅剩5个。

从计划单列市改革开放前的两次设立，再到改革开放后的由计划单列市进化为副省级城市，其中一以贯之的逻辑显而易见，经济的逻辑，改革的逻辑，目的都是为了以经济体制的改革创新促进经济的发展，以中心城市带动区域经济发展。成效也显而易见，15个副省级城市几乎霸占了中国城市经济排行榜，成为区域经济中心。

不过，副省级城市从本质上来说属于行政的范畴而非经济，与经济范畴的计划单列有本质的区别。首先在干部职级上，副省级城市党、政、人大、政协一把手为副部级，副职为正厅级。根据中央编制委员会1995年第5号文件《关于副省级市若干问题的意见》，“市直属机关的级别，可比照国办发[1993]85号通知中关于国务院直属机构和部委管理的国家局的机构级别确定，即市直工作部门为副厅级，内设机构为处级。市辖区及其工作部门的级别，可比照市直机关相对应的关系确定”，也同样提升了半级。

在干部管理权限上，“市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务列入《中共中央管理的干部职务名称表》，其职务任免由省委报中共中央审批”，也就是所谓的“中管干部”；市委副书记、市委常委、市纪委书记、市人大常委会副主任、副市长、市政协副主席、市中级人民法院院长、市人民检察院检察长的职务任免也须报中央组织部备案，市委组织部部长的职务任免，须事先征得中央组织部同意；市委、市纪委、市人大、市政府、市政协领导班子换届选举时，省委须将人事安排方案报中央组织部审核。

就连工资待遇上，根据《关于副省级市若干问题的意见》，市级关工作人员也可比照国务院直属机构工作人员的套改办法套改职级工资，职务工资和级别工资标准比照国务院直属机构工作人员的工资标准执行。

不仅在经济上，在人事、行政上副省级城市都具有极大的提升，省级政府的话语权降低。而计划单列市，经济的单列并不能改变人事、行政上的省辖市的身份，就像前述重庆的“行政上的省辖市，经济上的直辖市”，当时重庆人就时常抱怨四川省压制重庆发展、“偏心”省会成都。副省级城市的出现，就是为了改变了这种经济与行政上的扭曲，赋予中心城市更大的自主权，充当改革开放的先锋。

副省级城市出现后，原有的省会计划单列市不再计划单列，仅深圳、大连、青岛、宁波、厦门5个非省会副省级城市仍保留计划单列，又衍生出另一个问题。

省会病

一省之省会，通常都是该省的政治、经济乃至文化、科技、教育等中心，在省辖市中拥有压倒其他城市的优势。正是这些优势，使其中一些省会脱颖而出成为计划单列市、副省级城市。也正是这种优势，在本位主义、官僚主义之下无限放大，衍生出省会病。

省会利用其优势地位，从全省吸血，集全省之力建造省会，形成一市独大，大树底下不长草的局面，副省级省会城市尤甚。四川省会成都2015年GDP达10801亿人民币，占全省的比重高达35.88%，成都以下排名第二的绵阳仅1700亿，成都跻身新一线城市，而其他省辖市也就是个三四线的水准，以至于本地人称成都为“成都省”。与之类似，湖北省会武汉2015年GDP同样过万亿，达10955亿，占全省的比重更是达到37.07%，排名第二的城市也仅三千多亿。

设立副省级城市的出发点是发展经济，原本应该带动周边发展的区域中心城市省会，反而侵占了周边城市的发展机会，造成了区域经济发展的不均衡。而副省级城市的行政级别，又从行政上为这些生活扎紧了藩篱，相比普通省辖市更具优势。

就像中国的经济一样，不解决发展不平衡问题所谓的共同富裕、小康社会、民族复兴只能是梦，一省内部不能均衡发展，这些同样是梦。

升格背后的逻辑

副省级城市设立的初衷是经济，不过在行政主导、官僚体制的中国，行政级别具有非同一般意义，政治待遇、社会地位乃至特权等等。原本就属于行政范畴的副省级城市，很难不官僚化、行政化，背离经济初衷而回归官僚体制的本性，成为官僚体制一级阶梯。又由于副省级城市区域经济中心的优势地位，在以经济建设为中心的当代中国，更成为官员获得政绩、资历的最佳地方，升迁的绝佳阶梯。如深圳，其自跻身副省级城市以来市委书记大多能够官至正部，甚至跻身国家领导人之列。前任深圳市委书记马兴瑞，央企出身，以广东省委副书记身份兼任深圳市委书记一年多，补齐缺乏主政一方工作经验的短板后即晋升为广东省长。

省会城市除了南京等10个为副省级城市外，其他在行政级别上仍属地级城市，但并不妨碍它们在经济发展上相对于省内其他城市具有优势。况且，中国历来有重视首府、首县的传统，其在行政级别上会比普通的府、县高半级、一级。作为这一传统的延续，中国非副省级的省会城市市委书记全部高配副省级，由省委常委兼任，并且其仕途前景也不比副省级城市的市委书记差，大多能直接升任省委副书记，距离正部级的书记、省长仅一步之遥。

也就是说城市是否升格副省级，对于省会城市的市委书记来说，只是锦上添花而并非必须。俗话说不像当将军的士兵不是好士兵，升格能够使该市整个官僚体系坐地升级，作为官僚体系一员的省会城市市委书记也不得不考虑整个官僚体系“民心”，自然要大力推进升格。何况升格成功即是一件天大的政绩，失败也对他影响不大，何乐而不为。

改革的困境

回顾中国改革开放的历程，由计划单列市到副省级城市，由经济改革到以政治的突破推进经济改革，推动经济的发展，再到曾经的政治改革举措的副省级城市由经济的回归官僚体制，不正是中国整个改革开放的缩影，经济的改革开放与政治改革的收紧、倒退。

试问，以发展经济的名义推动的城市升格副省级的运动，除了整个官僚体系的坐地升级外，升格副省级对于在一省占尽优势的省会城市的经济发展究竟能有多大的影响？其间行政的、官本位的冲动究竟占多大比重，恐怕只有当事人自己知道了。

中国有副省级城市还有副省级高校、国企等等，一切都在自上而下的金字塔形官僚体系之下。高校的去行政化、国企的去行政化只见楼梯响，却不见人下来，犹抱琵琶半遮面。

中国新闻报道改革时常用一个词“壮士断腕”，1990年代朱镕基曾经“壮士断腕”，上千万国企职工下岗，对官僚体系、政治的改革恐怕也需要如此的“壮士断腕”。